Ocena wyroku TK okiem prawnika

Okiem eksperta
Marek 19/04/2015

Ostatnia aktualizacja: 19 kwietnia 2015

Referat dr. Marcina Górskiego na konferencji w Sejmie RP poświęconej pięciu latom obowiązywania ustawy o grach hazardowych.

Prezentowany tu tekst ze względu na swoją wagę i jednolitość jest udostępniony w całości, bez skrótów. Może sprawiać to podczas czytania wrażenie rozwleklości, niemniej jednak nie sposób dokonywać skrótów w monolicie autorskim. (Redakcja)

Wyrokiem z 11 marca 2015 r. w sprawie o sygn. P 4/14 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone pytania prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dociekał, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku, który wnosił o rozstrzygnięcie, czy uchwalenie ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, w szczególności art. 14 tej ustawy, z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, jest zgodne z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz są zgodne z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponadto zaś postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Przypomnijmy, że pierwsze z pytań zadano w kontekście postępowania kasacyjnego ze skargi na wyrok WSA oddalający skargę na decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry (art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh), drugie zaś w kontekście postępowania karnego przeciwko osobie oskarżonej o czyn z art. 107 § 1 k.k.s.

Trybunał postanowił umorzyć postępowanie wywołane pytaniem SR w Gdańsku z uwagi na brak realizacji przesłanki funkcjonalnej (art. 32 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym: „pytanie prawne powinno także wskazywać, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy”), w zakresie, w jakim pytanie postawione przez Sąd Rejonowy zmierzało wprost do skontrolowania całej ustawy o grach hazardowych czy też art. 14 ust. 2 i 3 tej ustawy.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia merytorycznego, Trybunał zauważył na wstępie, że „spośród zarzutów przedstawionych w pytaniach prawnych pierwszoplanowy jest zarzut niedochowania konstytucyjnego trybu ustawodawczego”, a więc tego, „czy notyfikacje tak zwanych przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/We oraz rozporządzeniu w sprawie notyfikacji jest elementem konstytucyjnego trybu ustawodawczego”.
Podkreślił przy tym, że „sądy pytające nie zmierzają do uzyskania od Trybunału Konstytucyjnego odpowiedzi czy mają stosować kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych z uwagi na ich ewentualny konflikt z pochodnym prawem unijnym, ale oczekują odpowiedzi od Trybunału Konstytucyjnego czy kwestionowane przepisy zostały uchwalone z zachowaniem wymogów konstytucyjnego trybu ustawodawczego” i dodał, że „zasadniczy problem w przedmiotowej sprawie plasuje się zatem w sferze obowiązywania a nie stosowania prawa”.

Tu należy wyjaśnić, że Trybunał w ten sposób zanegował stanowisko wyrażane przez niektóre składy SN (orzeczenia z 28 listopada 2013 r., I KZP 15/13, z 8 stycznia 2014 r., IV KK 183/13 i z 28 marca 2014 r., III KK 447/13), zgodnie z którym sąd, który zidentyfikuje naruszenie obowiązku notyfikacji w odniesieniu do przepisu mającego stanowić fundamentum legalis rozstrzygnięcia, „może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego”. Trybunał Konstytucyjny podkreślił bowiem, że postawione przedeń pytania prawne nie odnoszą się do zagadnienia stosowania prawa, lecz do problemu jego obowiązywania, a także zaakcentował, że żadne z tych pytań ie zmierza do odpowiedzi na pytanie o powinne postępowanie sądu w kontekście relacji przepisu krajowego i prawa Unii Europejskiej. Innymi słowy, problem obowiązywania prawa, rozstrzygnięty przez TK, należy odróżnić od problemu stosowania prawa, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia, a także, problem niezgodności z Konstytucją należy odróżnić od problemu niezgodności z prawem Unii i jej skutków.

Odnosząc się do tak zakreślonego problemu, Trybunał wskazał najpierw, że „żaden z przepisów konstytucyjnych oprócz inicjatywy ustawodawczej nie normuje wprost [trybu] poprzedzającego wniesienie projektu ustawy do sejmu a w szczególności wszelkich obowiązków konsultacyjnych czy też opiniodawczych w zakresie tekstu mającego stać się dopiero projektem ustawy. To dopiero dzięki orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego począwszy od wyroku w sprawie o sygn. K 3/98 przyjmuje się, że elementy konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw zawierają także ustawy zwykłe a także postanowienia regulaminów sejmu i senatu w zakresie, w jakim Konstytucja się do nich odwołuje”.

Bardziej szczegółowo, na pytanie, czy wymagana dyrektywą 98/34 notyfikacja stanowi konstytucyjnie doniosły element trybu ustawodawczego, Trybunał odpowiedział, że „notyfikacja, tzw. przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE implementowanej do polskiego porządku prawnego przede wszystkich rozporządzenia w sprawie notyfikacji nie stanowi konstytucyjnego trybu ustawodawczego i oczywiste, że żaden z przepisów Konstytucji nie normuje tej kwestii ani też nie odwołuje się do niej wprost czy nawet pośrednio. Notyfikacja tzw. przepisów technicznych jest, bowiem przede wszystkim unijną procedurą, w jakiej państwo członkowskie jest obowiązane do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych przepisach technicznych a także do uwzględnienia zgłoszonych przez nie szczegółowych opinii i uwag”.

Tym samym Trybunał Konstytucyjny negatywnie odniósł się do tez wynikających z orzeczeń niektórych składów SN (z 28 listopada 2013 r., I KZP 15/13, z 8 stycznia 2014 r., IV KK 183/13 i z 28 marca 2014 r., III KK 447/13), w których wskazywano, że „naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE (…) obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego”. Otóż nie mamy tu do czynienia z naruszeniem konstytucyjnego trybu ustawodawczego, co Trybunał uznał za „oczywiste” i wyjaśnił, że rozważana procedura notyfikacyjna jest procedurą unijną, a nie konstytucyjną procedurą ustawodawczą.

W dalszej części wywodu Trybunał rozważał, czy w badanym przypadku doszło do uchybienia, które byłoby tożsame z naruszeniem obowiązku konsultacji lub opiniowania wynikającego z ustaw zwykłych, a zarazem, czy takie uchybienie może mieć wpływ na ocenę konstytucyjności ustawy uchwalonej z naruszeniem owego obowiązku. W tym względzie Trybunał doszedł do przekonania, że „notyfikacja przepisów technicznych, o których mowa zarówno w dyrektywie 98/34/WE jak i implementującym ją do porządku Krajowego rozporządzeniu w sprawie notyfikacji nie jest wprost tożsama z opiniowaniem konsultowaniem ustaw, wykazuje jednak bez wątpienia cechy podobne i ma charakter zbliżony do konsultacji, powiadomień czy też uzgodnień dotyczących projektów aktów normatywnych”, ale pomimo owych podobieństw „brak notyfikacji kwestionowanych przepisów ustawodawcy o grach hazardowych nie stanowi takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które byłyby równoznaczne z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

Podsumowując ten zasadniczy fragment rozumowania TK, należy wyjaśnić, że:
a) Naruszenie obowiązku notyfikacji nie stanowi naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego,
b) Naruszenie to nie jest również naruszeniem pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które wywoływałoby rezonans na płaszczyźnie oceny konstytucyjności ustawy,
c) Naruszenie to było oceniane przez TK tylko co do obowiązywania przepisów ugh w kontekście ich rzekomej niezgodności z konstytucją, nie było zaś oceniane przez TK co do stosowania tych przepisów w kontekście konsekwencji ich niezgodności z pochodnym prawem UE.

Jeśli chodzi o tę ostatnią kwestię, Trybunał stwierdził że „do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie należy […] dokonywanie wiążącej wykładni kwestionowanych przepisów z perspektywy ich potencjalnego i hipotecznego charakteru technicznego. Jak słusznie podkreślił TSUE w wyroku w sprawie Fortuna i in. dokonanie tego ustalenia należy do sądów krajowych, a wiec sądów administracyjnych i karnych, które będą stosować przepisy ustawy o grach hazardowych rozstrzygając konkretne sprawy”. Ten fragment motywów wyroku również zasługuje na podkreślenie, bo wynika zeń, że Trybunał Konstytucyjny nie miał wątpliwości, iż rolą sądów powszechnych i administracyjnych jest samodzielne wyprowadzenie wniosków w zakresie zapewnienia efektywności prawu Unii Europejskiej. Należałoby dodać, chociaż nie znalazło się to w ustnych motywach wyroku TK, że sądy powszechne i administracyjne powinny, posługując się wykładnią dostarczoną przez TSUE, stwierdzić techniczny charakter odpowiednich przepisów ustawy o grach hazardowych, a wobec zaniechania ich notyfikacji w trybie dyrektywy 98/34, odmówić im zastosowania ad casu.

Ten zasadnicze fragmenty stanowiska Trybunału muszą zadecydować o jego częściowo aprobatywnym przyjęciu z perspektywy dogmatycznej. Owe węzłowe elementy konstrukcyjne ustnych motywów wyroku TK należy ocenić pozytywnie, są one bowiem jasne, przekonujące i klarownie wynikają z przepisów konstytucji, a także w odpowiednim zakresie z prawa UE.

Niestety, motywy wyroku TK miały również momenty budzące pewne wątpliwości, spośród których należy zwrócić uwagę na pięć budzących wątpliwość elementów motywów. To te fragmenty uzasadnienia determinują z kolei częściowo krytyczne stanowisko wobec wyroku TK. Zanim do nich przejdziemy, należy poczynić na wstępie uwagę, że niestety w motywach wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie znalazł się wniosek, który można było sformułować wyraźnie na marginesie wywodu, iż zaistniałe wątpliwości w orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych oraz (zwłaszcza) Sądu Najwyższego, które nie powinny były zresztą zaistnieć, można wyeliminować poprzez wniesienie do Trybunału Sprawiedliwości o rozstrzygnięcie wstępne w trybie art. 267 TFUE. Taka sygnalizacja znalazła się kiedyś w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie P 37/05 („w wypadku pojawienia się wątpliwości interpretacyjnych na tle prawa wspólnotowego, sąd krajowy powinien zwrócić się do ETS z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii”). Przejdźmy jednak do zastrzeżeń, nazwijmy to, szczegółowych.

1. Techniczny charakter przepisów

Przede wszystkim zbędnymi wydają się rozważania TK dotyczące technicznego charakteru spornych przepisów. Po pierwsze, skoro bowiem Trybunał uznaje, że „nie należy doń dokonywanie wiążącej wykładni kwestionowanych przepisów z perspektywy ich […] charakteru technicznego”, to zbędnym zdaje się być wygłaszanie uwagi, że „nie sposób […] jednoznacznie ustalić, czy zawarte w [ugh] przepisy miały rzeczywiście charakter techniczny”. Jeśli nie jest to kompetencja Trybunału, to trud ustalania technicznego charakteru przepisów wydaje się niepotrzebny, a i kompetencyjnie wadliwy. Ponadto cytowane spostrzeżenie TK, że „nie sposób […] jednoznacznie ustalić, czy zawarte w [ugh] przepisy miały rzeczywiście charakter techniczny” wydaje się per se błędne, pomijając kwestię kompetencyjną, bo oczywiście jest sposób, aby ustalić powyższą okoliczność jednoznacznie: wystarczy w tym celu zapoznać się z relewantnym orzecznictwem TSUE, np. w sprawach C-213/11 i in. Fortuna i in. czy też C-65/05 Komisja przeciwko Grecji. Po trzecie, spostrzeżenie to, skoro już je Trybunał uczynił, biorąc jednocześnie pod uwagę zasadę określoności przepisów karnych, a też i szerzej sankcyjnych, oznacza, że należy odmawiać wszczęcia postępowań w kierunku art. 107 § 1 k.k.s. oraz postępowań dotyczących nałożenia kar pieniężnych (art. 89 ugh), a wszczęte postępowania umarzać. Wynika to z faktu, że skoro sama korona polskiego sądownictwa ma tak daleko idące wątpliwości, co do technicznego charakteru przepisów, to niedopuszczalne jest oczekiwanie od jednostek, aby one z kolei miały świadomość, że przepisy ugh mają charakter techniczny. Byłoby to sprzeczne z zasadami państwa prawnego. Cytowane spostrzeżenie TK należy więc dodatkowo ocenić jako niebezpieczne, chociaż z drugiej strony może to i dobrze, że odtąd sądy i prokuratorzy nie powinni mieć wątpliwości, że nieusuwalna wątpliwości dotycząca dopuszczalności zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych winna być zawsze rozstrzygnięta pro reo, czyli należy odmawiać zastosowania spornych przepisów.

2. Systemowe usytuowanie obowiązku notyfikacji

Skomentowania wymaga również stwierdzenie TK, że „wymóg notyfikacji wynikających z dyrektywy 98/34/WE nie jest ważniejszy lub bardziej istotny niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że obowiązek notyfikacji komisji i innym państwom członkowskim, o którym mowa w dyrektywie, nie jest uprzywilejowany w stosunku do wszelkich innych podobnych obowiązków opiniowania i konsultowania wynikających z ustaw zwykłych”. Jest to stwierdzenie wątpliwe, i to zarówno jeśli oceniać je na płaszczyźnie prawa UE, jak i gdyby spojrzeć na nie z perspektywy prawa krajowego.
Z perspektywy prawa UE, uchybienie obowiązkowi notyfikacji jest naruszeniem zasady szczerej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), a obowiązek notyfikacji, jako wynikający z prawa UE, z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa Unii „jest uprzywilejowany” w stosunku do obowiązków wynikających z ustaw krajowych. Z perspektywy zaś prawa krajowego, obowiązek ten należy widzieć jako systemowo istotniejszy („bardziej istotny, uprzywilejowany”), bo wynika to z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.
Nie sposób inaczej rozumieć konstytucyjnego założenia, że Rzeczpospolita przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego i że „jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”. Trybunał odniósł się do tej kwestii lateraliter, wyjaśniając, że „wykładnia przychylna prawu europejskiemu w żadnej sytuacji nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych realizowanych przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej”.
Dlaczego, w ocenie Trybunału, miałoby to stanowić jakikolwiek argument w granicach prowadzonych rozważań, nie zostało to wyjaśnione. A przecież nie narusza polskiej l’identité constitutionelle to, że obowiązek proceduralny wynikający z dyrektywy ma w ramach systemu prawa większą doniosłość, niż obowiązek proceduralny wynikający z ustawy.
Nie jest też jasne, dlaczego wykładnia prowadząca do ustalenia skutków uchybienia obowiązkowi notyfikacji wymaganej dyrektywą (a dokładniej: obowiązku niestosowania przepisów, których projektu nie notyfikowano, jak tego wymagała dyrektywa 98/34) miałaby „prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych”.
Ten fragment wywodu Trybunału, jakkolwiek oczywiście słuszny jako taki, wydaje się niejako nie konweniować z omawianym problemem prawnym.

3. Rozumienie zasady pierwszeństwa

Analizując problem znaczenia uchybienia obowiązkowi notyfikacji, Trybunał zauważył nieco obiter dicta, a również i nieco superflue, że „o ewentualnym pierwszeństwie dyrektywy w zakresie jej stosowania przed przepisami ustawowymi można mówić tylko w wypadku konfliktu merytorycznego, czyli treściowego obu aktów prawnych”, przy czym spostrzeżenie to sformułował po wygłoszeniu zdania, że „o bezpośrednim stosowaniu dyrektywy może być mowa tylko wtedy, gdy nie została ona terminowo lub należycie transponowana do porządku krajowego, a jej konkretne postanowienia nadają się do takiego stosowania”, a łącznie te dwa poglądy doprowadziły Trybunał do przekonania wyrażone w trzecim z kolei zdaniu wywodu, że „dyrektywy nie są z perspektywy konstytucyjnej prawem lepszym lub też ważniejszym merytorycznie i aksjologicznie niż przepisy polskich ustaw”.
Pomijając już to, czy źródła prawa można w ogóle sytuować jako „ważniejsze albo mniej ważne merytorycznie lub aksjologicznie”, należy zadać pytanie, czy Trybunał nie popełnił błędu polegającego, po pierwsze, na pewnym utożsamieniu i nieprawidłowym powiązaniu instytucji pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania, po drugie zaś, na budzącym najgłębsze wątpliwości rozumieniu zasady pierwszeństwa.
Odnosząc się do pierwszej kwestii, wyjaśnijmy, że pierwszeństwo to instytucja z zakresu, zależnie od punktu widzenia, systemowej hierarchiczności, albo też rozstrzygnięć walidacyjnych (albo też aplikacyjnych), która polega na tym, że w obliczu kolizji norm, którejś z nich przyznaje się walor obowiązywania w systemie, a w przypadku prawa UE, przyznaje się walor zastosowania w danym układzie faktyczno-prawnym (zgodnie z fundamentalną też TSUE w sprawie Simmenthal II; analogicznie TK w postanowieniu w sprawie P 37/05, analogicznie SN w postanowieniu w sprawie II KK 55/14). Tym samym to, czy owa kolizja ma charakter treściowy (merytoryczny), czy też formalny (proceduralny), nie ma najmniejszego znaczenia. Po drugie, dyskusyjne jest stwierdzenie TK, że nie mamy tu do czynienia ze skutkiem czy stosowaniem bezpośrednim, skoro w opinii Rzecznika Generalnego w sprawie C-392/04 i-21 Germany GmbH czytamy, że w przypadku kolizji prawa krajowego z unijną normą proceduralną, „bezpośredni skutek […] nie polega jednak na zastąpieniu normy krajowej normą unijną (bezpośredni skutek sensu stricto), ale jest rozumiany jako „powoływalność” (ang. invocability) dyrektywy w celu kontroli legalności prawa krajowego przyjętego w zakresie objętym kompetencją Unii (bezpośredni skutek w sensu largo). […]
Dyrektywa jest tu powoływana dla ustaleń walidacyjnych i nie tworzy nowego, nieznanego prawu krajowemu prawa podmiotowego dla jednostki, a jedynie blokuje stosowanie norm krajowych sprzecznych z prawem Unii. Po stronie jednostki powstaje zatem uprawnienie proceduralne polegające na prawie do powoływania się na normy wspólnotowe, któremu odpowiada obowiązek sądu krajowego” (szerzej na ten temat I. Skomerska-Muchowska w glosie do wyroku SN z 2 kwietnia 2014 r., sygn. V KK 344/13, Lex/el. 2014).
O ile jednak można by zgodzić się z TK, że konsekwencje kolizji formalnej prawa krajowego z prawem UE nie mają postaci skutku czy stosowania bezpośredniego normy prawa Unii (a raczej są postacią skutku pośredniego), o tyle obawiam się, że zaniechanie wskazania przez TK wyraźnie – skoro już uczynił ten wywód – że mamy za to do czynienia ze skutkiem pośrednim (odmową zastosowania przepisu kolidującego) może pogłębiać chaos interpretacyjny trwający w praktyce sądów powszechnych i administracyjnych.
Być może więc należało albo nie wspominać o skutkach kolizji formalnej, albo powiedzieć wyraźnie, że konsekwencją jest odmowa zastosowania przepisu w ramach skutku pośredniego (w ewentualnych relacjach horyzontalnych zaś: skutku incydentalnego, np. w jakichś możliwych do wyobrażenia postępowaniach cywilnych, w których rozważano by zastosowanie przepisów ugh).

4. Zgodność z Konstytucją

Nie jest wreszcie przejrzyste, z jakich powodów Trybunał, uznawszy, że uchybienie obowiązkowi notyfikacji nie narusza ani konstytucyjnego trybu ustawodawczego, ani też pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które wywoływałoby rezonans na płaszczyźnie oceny konstytucyjności ustawy, wyprowadził z tego rozumowania sentencję wyroku, w której uznał, że badane przepisy ugh „są zgodne” z wzorcami konstytucyjnymi. Skoro wskazana przez pytający sąd i poddana konstytucyjnej weryfikacji wadliwość przepisów ugh w ocenie Trybunału nie sytuowała się w ogóle w obrębie wadliwości konstytucyjnych (a więc – nie chodziło tu o to, że była wadliwość o znaczeniu konstytucyjnym, ale nie w takim natężeniu, aby skutkować stwierdzeniem niezgodnością z wzorcem konstytucyjnym, lecz chodziło o to, że w ogóle nie było wzorca konstytucyjnego relewantnego dla oceny konstytucyjności badanych przepisów), to wydaje się, że po myśli art. 39 ust. 1 pkt. 1 utk należało postępowanie umorzyć.
Celnie zwrócił na to uwagę STK Stanisław Biernat, który w zdaniu odrębnym wyjawił, że w jego ocenie „problem, jaki stanął przed [sądami pytającymi], i którego rozwiązanie warunkowało treść orzeczeń przed tymi sądami, był to problem relacji między prawem polskim a prawem unijnym, a ściślej rzecz biorąc konsekwencji braku notyfikacji dla sądów orzekających na gruncie ustawy hazardowej. Otóż rozwiązanie tego problemu […] leży w obszarze prawa unijnego a kwestia zgodności z konstytucją była tutaj niepotrzebna, była zbędna”.
Sędzia Biernat zwrócił też uwagę na to, że „w takim przypadku w razie braku notyfikacji przepisy krajowe nie mogą znaleźć zastosowania i kierując się […] ustalonym orzecznictwem TSEU sądy krajowe powinny wydać orzeczenia odmawiające zastosowania tych przepisów w stosunku do jednostek”, tymczasem orzeczenie TK może powodować mylne przekonanie, że orzeczona przez TK zgodność przepisów ugh z Konstytucją niejako znosi problem ich niezgodności z prawem UE.
W ocenie Sędziego Biernata, może to potęgować chaos, którego usunięcie jest możliwe poprzez uchwały powiększonych składów NSA lub SN. Aby temu spotęgowaniu chaosu zapobiec, powtórzmy więc porządkująco, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosił się wyłącznie do zagadnienia zgodności badanych przepisów ustawy o grach hazardowych z wybranymi wzorcami konstytucyjnymi, natomiast nie odnosił się do problemu ich niezgodności z prawem Unii Europejskiej. Z tej zaś niezgodności wynika obowiązek niestosowania spornych przepisów ustawy o grach hazardowych.

5. Proporcjonalność ograniczenia swobody działalności gospodarczej

Ostatnie zastrzeżenie odnosi się do rozważań TK poprowadzonych na płaszczyźnie art. 22 Konstytucji. Trybunał zwrócił tu uwagę, że art. 22 Konstytucji zakłada dopuszczalność ograniczeń swobody działalności gospodarczej, dla których legalności istotne są dwa elementy: muszą one być przewidziane w ustawie, a także muszą spełniać wymóg ważnego interesu publicznego.
Następnie wyjaśnił, że w takim razie „zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw do których odnosi się artykuł 31 ust. 3 Konstytucji”. Identyfikując przyczyny, dla których w ocenie Trybunału reglamentacja gier hazardowych w sposób określony w ugh nie narusza granic wyznaczonych przez art. 22 Konstytucji, Trybunał wskazał, że „motywem wprowadzenia ograniczeń wolności działalności gospodarczej były po pierwsze: potrzeba zwiększenia kontroli państwowej nad rynkiem gier hazardowych oraz po drugie zwiększenie ochrony obywateli przed negatywnymi następstwami uzależnień od hazardu”.
Dalej Trybunał powtórzył i rozwinął, że „z uzasadnienie projektu ustawy o grach hazardowych wynika jednoznacznie, że motywem wprowadzonych rozwiązań było pilne zwiększenie ochrony społeczeństwa zwłaszcza osób młodych oraz praworządności czyli porządku i bezpieczeństwa publicznego przed negatywnymi skutkami hazardu oraz walka z tak zwana szarą strefą w dziedzinie hazardu i przeciwdziałanie między innymi praniu brudnych pieniędzy”.
Wreszcie zaś skonkludował, że „uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych wynika przede wszystkim z zagrożenia uzależnieniem od hazardu”, a „problem uzależnienia od hazardu wiąże się z kolei z praktycznie nieograniczonym dostępem także przez osoby nieletnie do różnorodnych form hazardu w tym do automatów o niskich wygranych, które mogły być dotychczas organizowane także w punktach gastronomicznych, usługowych i handlowych”.

Wszystkie te spostrzeżenia można by uznać za słuszne, gdyby nie to, że czym więcej użyto słów, tym mniej w nich treści. Po pierwsze więc, „potrzeba zwiększenia kontroli państwowej” nie mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego, bo kontrola państwowa nie jest i nigdy nie może być celem samym w sobie. Państwo wprowadza ją jako środek dla osiągnięcia celów w postaci ochrony prawnie doniosłych interesów społecznych. W rzeczywistości, celem reglamentacji, który ma doniosłość na gruncie art. 22 Konstytucji jest ochrona obywateli przed uzależnieniami.
Problem jednak w tym, że Trybunał nie został zapoznany ani w uzasadnieniu ustawy o grach hazardowych, ani też na rozprawie – pomimo obecności przedstawicieli rządu i parlamentu – z jakimikolwiek spójnymi i wyczerpującymi danymi, z których wynikałoby, że badana regulacja spełnia przesłanki proporcjonalności, a więc jest adekwatna, współmierna i konieczna dla celu zidentyfikowanego jako ochrona społeczeństwa przed uzależnieniem od hazardu i jego konsekwencjami.
Nie można uznać za adekwatną do celu w postaci ochrony przed uzależnieniem od hazardu takiej regulacji państwa, która ogranicza pewne formy hazardu (automaty poza kasynami gry), a dopuszcza i częściowo obejmuje państwowym monopolem inne (loterie, lotto czy gry organizowane w kasynach). Jeśli bowiem państwo tak konstruuje regulację hazardową, że jednak dozwala i niejako aprobuje pewne postaci hazardu, to najwyraźniej nie chodzi mu o zapobieganie uzależnieniom.
Środek zastosowany przez państwo nie realizuje bowiem w ogóle celu, dla którego go zastosowano, a w konsekwencji nie spełnia kryterium adekwatności jako przesłanki proporcjonalności regulacji. A jeśli nawet ową przesłankę realizuje, to nie udowodniono tego Trybunałowi, nikt bowiem ani w uzasadnieniu ustawy, ani w toku rozprawy nie przedstawił argumentów pozwalających na przeprowadzenie testu proporcjonalności.
W uzasadnieniu projektu (nr druku 2481 Sejmu RP VI kadencji) znajdujemy bowiem tylko ogólne, niepoparte żadnymi danymi liczbowymi, rozważania, których fragment pozwolę sobie zacytować: „pojęcie hazard ma szerokie znaczenie. Jest ono kojarzone także z aktywnością, której wynik zależy wyłącznie od przypadku. Osoby uprawiające hazard, mimo braku kontroli nad biegiem wydarzeń, zawierzają losowi ich wynik, z nadzieją wygranej. Wydatki polskiego społeczeństwa na gry hazardowe stale rosną”. O ile rosną i dlaczego – przemilczano.
Żeby zilustrować twierdzenie o nicości treściowej tych wywodów, które Trybunał uznał najwyraźniej za uzasadniające ingerencję w wolność konstytucyjną, pozwólmy sobie dokonać małego zabiegu, polegającego na zastąpieniu jednego tylko słowa innym: „hazard” zastąpimy „polityką”. Cóż uzyskujemy? „pojęcie polityka ma szerokie znaczenie. Jest ono kojarzone także z aktywnością, której wynik zależy wyłącznie od przypadku. Osoby uprawiające politykę, mimo braku kontroli nad biegiem wydarzeń, zawierzają losowi ich wynik, z nadzieją wygranej. Wydatki polskiego społeczeństwa na polityków stale rosną”.

Dodajmy od razu, że również w uzasadnieniu projektu objętego drukiem Sejmu RP VI kadencji nr 2482, jeśli chodzi o problematykę uzależnień, możemy się dowiedzieć jedynie, iż „przybywa w sposób zdecydowany osób uzależnionych od automatów, na co wskazują środowiska psychologów i terapeutów” – o ile przybywa i w jakim tempie, a także z jakich w istocie przyczyn, tego się już niestety nie dowiadujemy, bo projektodawca nie zaprzątnął sobie głowy np. uzyskaniem i przytoczeniem wyników rzetelnych badań naukowych, danych statystycznych itd.
Czy naprawdę Trybunał uważa, że dokonując ingerencji w konstytucyjną swobodę ustalono jakikolwiek, rzeczywisty wpływ organizowania gier na automatach poza kasynami gry na skalę uzależnień, nawet jeśli on rzeczywiście występuje?

Jeśli zaś tego nie zrobiono, to jak w ogóle można oceniać proporcjonalność takiej regulacji?

                                                                                                      ***
W podsumowaniu zauważmy, że wyrok Trybunału i ustne motywy komentowanego wyroku – zastrzegam, że komentarz oparto na stenogramie ustnych motywów, kierując się wiarą, że motywy orzeczenia pozostają niezmienne, skoro orzeczenie już zapadło i zostało ogłoszone – formułuje prawidłowe tezy w centralnej części problematyki prawnej, tj. co do zagadnienia odnoszącego się do tego, czy mamy do czynienia z naruszeniem konstytucyjnego albo konstytucyjnie relewantnego trybu ustawodawczego, a także co do tego, że sądy powszechne i administracyjne winny samodzielnie rozstrzygać w przedmiocie konsekwencji braku notyfikacji przepisów technicznych, kierując się relewantnym orzecznictwem TSUE. Analizowany wyrok zawiera natomiast nie przekonującą do końca sentencję, a jego ustne motywy zawierają szereg spostrzeżeń, które budzą wątpliwości co do potrzeby ich formułowania, a także prawidłowości i kompletności.

(Od Redakcji) – Autorem niniejszego opracowania jest dr Marcin Górski, Adiunkt Katedry Europejskiego Prawa Konstytucyjnego UŁ, radca prawny w Tataj Górski Adwokaci sp. partnerska adwokatów i radców prawnych w Łodzi.

1 komentarz

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *

konan

20/04/2015

bardzo pozytywny tekst, jednak dalej zabierają wszystkie znane programy nawet jak masz wyłączone wystarczy że już mają takie na rozkładzie, tylko nowości bez eksperymentu zostawiają bo nie wiedzą co z tym robić ... albo zamykanie drzwi...ale też już mają patenty...
E-PLAY.PL