Omówienie opinii Malty przekazanej Rządowi Polskiemu

Ostatnia aktualizacja: 15 kwietnia 2020

w ramach Informacji od Komisji – TRIS/(2015) 00323 i przedstawionej w trybie art. 8 ust. 2 dyrektywy 98/34.

Prezentowaliśmy Państwu niedawno szczegółową opinię Malty w sprawie ustawy hazardowej. Udostępniamy niniejszym komentarz do opinii sporządzony przed dr. Marcina Górskiego:

W swojej opinii, którą Malta przekazała Komisji w dn. 2 lutego 2015 r., dotyczącej notyfikowanego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (notyfikacja nr 2014/537/PL) Malta przypomniała przede wszystkim, że podczas poprzedniej notyfikacji odnoszącej się do ustawy o grach hazardowych (notyfikacja 2010/225/PL) przedstawiła stanowisko, w którym zakwestionowała zgodność projektowanych wówczas ograniczeń ze swobodami rynku wewnętrznego, a także spójność i proporcjonalność projektowanej regulacji. Malta wyraziła opinię, że projektowana obecnie zmiana nie eliminuje tych zastrzeżeń, co skłania to państwo członkowskie to podtrzymania stanowiska o naruszaniu przez Rzeczpospolitą Polską jej zobowiązań wynikających z Traktatów założycielskich.
Następnie Malta zakwestionowała projektowany art. 7a ustawy o grach hazardowych.

Zgodnie z tym przepisem, „Spółki akcyjne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki działające na zasadach właściwych dla tych spółek, mające siedzibę na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) − strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, prowadzące działalność w zakresie, o którym mowa w art. 6 ust. 1–3 lub w art. 7 ust. 2, mogą prowadzić tę działalność na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym regulaminie, udzielonej koncesji i udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów o grach hazardowych, za pośrednictwem oddziału utworzonego w tym celu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. W ocenie Malty, „wymaganie od podmiotów już posiadających koncesję i należycie uregulowanych w innym państwie członkowskim uzyskiwania koncesji lub zezwolenia wydawanego przez władze polskie może być niezgodne ze swobodami rynku wewnętrznego przewidzianymi w Traktacie”. Malta dodała, że zgodnie z orzecznictwem TSUE, ograniczenia tego rodzaju muszą być spójne i uzasadnione względami nadrzędnego interesu ogólnego, a ich wprowadzeniu musi towarzyszyć analiza właściwości i proporcjonalności środka ograniczającego (w ten sposób TSUE w wyrokach w sprawach C-243/01 Gambelli, C-42/02 Lindman, C-8/02 Leichtle).

Innymi słowy, zasadą powinno być tzw. „wzajemne uznanie standardów”, oznaczające, że jeżeli dany podmiot uzyskał już koncesję w innym państwie członkowskim, to w braku nadzwyczajnych okoliczności, które należy wykazać, nie można odeń wymagać ponownego spełnienia obowiązku koncesyjnego w innym państwie członkowskim. Warto zauważyć, że uzasadnienie projektu ustawy (druk Sejmu RP VII Kadencji nr 2927, strona 5-6 uzasadnienia projektu ustawy) nie odnosi się do tego problemu nawet śladowo.

Malta oczekuje przedstawienia uzasadnienia projektowanego ograniczenia swobód rynku wewnętrznego.

Malta zwraca też uwagę, że powielenie kontroli i inspekcji „które są nakładane na podmioty urządzające gry losowe pragnące uzyskać koncesję lub zezwolenie w Polsce może stanowić obciążenie administracyjne dla podmiotów urządzających gry losowe, które posiadają już odpowiednie koncesje na urządzanie gier losowych na odległość w innych państwach członkowskich. Powielenie kontroli tworzy obciążenia administracyjne powodujące obawy związane z proporcjonalnością i koniecznością środków wprowadzanych przez władze polskie”. Malta odwołuje się w tym względzie do wyroku TSUE w sprawie C-390/99 Canal Satelite Digital, w którym podkreślono, że dowolne ograniczenie swobód nie może być uzasadnione, jeżeli ograniczenie takie stanowi powielenie kontroli już przeprowadzonych w innym państwie członkowskim, gdyż ograniczenie takie nie może być uznane za konieczne. Powielanie obowiązku uzyskania zezwolenie lub koncesji, tj. wymaganie ich w jednym państwie członkowskim od podmiotów, które uzyskały już analogiczne zezwolenie lub koncesję w innym państwie członkowskim, bez wyraźnego i przekonującego uzasadnienia, stanowi w ocenie Malty naruszenie swobody świadczenia usług.

Malta kwestionuje również zgodność z art. 56 TFUE (zasada swobody świadczenia usług) projektowanego art. 7a w zakresie, w jakim przepis ten wymaga utworzenia oddziału w celu prowadzenia działalności na terytorium RP. W tym względzie Malta powołuje m.in. wyrok TSUE w sprawie C-546/07 Komisja przeciwko Niemcom.

Na zakończenie Malta zauważyła, że „mimo wyroku Fortuna i inni (C-213/11, C-214/11 i C-217/11), treść ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nadal nie została notyfikowana z zastosowaniem procedury ustanowionej w dyrektywie 98/34/WE zmienionej dyrektywą 98/48/WE”.

Analizując stanowisko Malty, należy zwrócić uwagę, że koncentruje się ono wokół dwóch zagadnień. Pierwsze i zasadnicze odnosi się do zarzucanego braku zgodności projektowanej regulacji z zasadą swobody świadczenia usług. Malta zarzuca niezgodność z art. 56 TFUE zarówno wymogowi uzyskania w Polsce koncesji przez podmiot, który już ją uzyskał w innym państwie członkowskim, jak i wymogowi utworzenia oddziału jako warunku prowadzenia działalności na terytorium Rzeczypospolitej. Obydwa te wymogi nie zostały dotychczas uzasadnione przez Polskę żadnym relewantnym, nadrzędnym interesem publicznym, co potwierdza lektura uzasadnienia projektu ustawy.

Drugie zastrzeżenie Malty dotyczy tego, że Polska nadal stosuje, pomimo wyroku w sprawach połączonych C-213/11 i in. Fortuna i in., nienotyfikowane przepisy ustawy o grach hazardowych. O ile pierwsze zastrzeżenie Malty ma charakter usuwalny, bo polski rząd nadal może podjąć heroiczny wysiłek wykazania, po co i dlaczego zmienia ustawę o grach hazardowych (w Polsce utrwalił się obyczaj stanowienia prawa bez jakiejkolwiek choćby próby refleksji nad tym, po co się to czyni i co się chce osiągnąć, a także z lekceważeniem obowiązku należytego uzasadniania projektów ustaw, odpowiadającego wymaganiom wynikającym z art. 34 Regulaminu Sejmu), o tyle drugie zastrzeżenie jest nieusuwalne, gdyż – pomimo prób ze strony polskiego rządu – nie jest formalnie dopuszczalne notyfikowanie przepisu, który już został uchwalony.

Nieuwzględnienie uwag Malty może powodować uruchomienie, w razie uchwalenia przez Sejm kwestionowanych przepisów, procedury skargi tego państwa członkowskiego przeciwko Polsce o naruszenie zobowiązań wynikających z prawa UE, w trybie art. 259 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ewentualny wyrok Trybunału stwierdzający takie naruszenie będzie obligował Polskę do natychmiastowego podjęcia i niezwłocznego zakończenia procesu usuwania stwierdzonego naruszenia. Zaniechanie wykonania takiego wyroku może prowadzić do nałożenia na Polskę okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu pieniężnego w trybie art. 260 TFUE.

Należy też przypomnieć, że Komisja – jako strażniczka Traktatów – obserwuje obecnie praktykę stosowania przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o grach hazardowych, które mają charakter techniczny, a nie notyfikowano ich projektu w trybie art. 8 dyrektywy 98/34. Zależnie od wyników tych obserwacji, możliwe jest uruchomienie przez Komisję procedury z art. 258 TFUE (skarga Komisji przeciwko państwu członkowskiemu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa UE), a rezultat byłby analogiczny, jak omówiony powyżej na gruncie art. 259 TFUE.

Autor: dr Marcin Górski – doktor nauk prawnych, adiunkt Katedry Europejskiego Prawa Konstytucyjnego UŁ, radca prawny i partner w Tataj Górski Adwokaci spółce partnerskiej adwokatów i radców prawnych w Łodzi.

Tagi: