Szczegółowa opinia Malty w sprawie ustawy hazardowej

Ostatnia aktualizacja: 20 kwietnia 2015

Przedstawiamy Państwu szczegółową opinię Malty zredagowaną do projektu nowelizacji ustawy o grach hazardowych, który został notyfikowany Komisji Europejskiej.

W ramach procedury notyfikacyjnej ustanowionej w dyrektywie 98/34/WE, zmienionej dyrektywą 98/48/WE, Polska notyfikowała „ustawę o zmianie ustawy o grach hazardowych” („projekt ustawy”). „Projekt ustawy” zmienia ustawę z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych („ustawa główna”), która jest głównym instrumentem legislacyjnym regulującym usługi urządzania gier hazardowych w Polsce. Choć ta druga ustawa nie była notyfikowana zgodnie z dyrektywą 98/34/WE, jej zmiany były notyfikowane w 2010 r. poprzez notyfikację 2010/225/PL.

Malta z zadowoleniem przyjmuje dalsze wysiłki rządu polskiego zmierzające do wyjaśnienia niektórych aspektów ustawy głównej, mianowicie wymogów, które muszą spełniać spółki mające siedzibę w państwie członkowskim UE, EFTA lub EOG, w celu urządzania gier hazardowych w Polsce. Niemniej Malta zauważa, że niektóre środki ograniczające zaproponowane w projekcie zmian mogą w dalszym ciągu zakłócać swobody rynku wewnętrznego przewidziane w Traktacie. Ponieważ przepisy zawarte w projekcie zmian odnoszą się do gier hazardowych na odległość, stanowią one zasady dotyczące usług, o których mowa w art. 1 ust. 5 dyrektywy 98/34/WE ze zmianami, mianowicie zasady odnoszące się szczegółowo do usług społeczeństwa informacyjnego. Zgodnie z tą samą dyrektywą i po dokonaniu dokładnej oceny projektu zmian, Malta wydaje następującą szczegółową opinię.

Malta pragnie też przypomnieć, że w następstwie notyfikacji poprzednich zmian (2010/225/PL) wydała szczegółową opinię, która skupiała się na kwestii, iż proponowane polskie ramy prawne ograniczały gry hazardowe do urządzania zakładów wzajemnych. Malta zakwestionowała zgodność takiego ograniczenia ze swobodami przewidzianymi w Traktatach w oparciu o proporcjonalność i spójność. Projekt ustawy nie zmienia tej sytuacji i w tym aspekcie Malta odsyła do swojej wcześniejszej szczegółowej opinii wydanej w następstwie notyfikacji 2010/225/PL.

2. Szczegółowa opinia

2.1 Wymogi dotyczące koncesji krajowej i powielenie kontroli

Nowy art. 7a projektu ustawy wymaga od każdego podmiotu mającego siedzibę w innym państwie członkowskim uzyskania koncesji i/lub zezwolenia na zasadach określonych w ustawie o grach hazardowych w celu oferowania gier hazardowych w Polsce, niezależnie od tego, czy posiada on już taką koncesję lub zezwolenie w innym państwie członkowskim. Ponadto Malta uważa, że wyjaśniając zdolność podmiotów mających siedzibę w innych państwach członkowskich, projekt ustawy nie wyjaśnia, czy podmioty już posiadające koncesję na świadczenie usług urządzania gier hazardowych online w innym państwie członkowskim są zwolnione w jakimkolwiek stopniu z wymogów koncesyjnych nakładanych przez władze polskie, szczególnie w świetle obciążeń administracyjnych związanych z powieleniem kontroli i inspekcji. Malta wyraża zaniepokojenie, że wymaganie od podmiotów już posiadających koncesję i należycie uregulowanych w innym państwie członkowskim uzyskiwania koncesji lub zezwolenia wydawanego przez władze polskie może być niezgodne ze swobodami rynku wewnętrznego przewidzianymi w Traktacie. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE”) orzekł, że wszelkie takie ograniczenia muszą być spójne oraz muszą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona konsumentów oraz przeciwdziałanie oszustwom i nakłanianiu do nadmiernych wydatków. (C-243/01, Gambelli i inni, pkt 54). Ponadto powoływaniu względów uzasadniających musi towarzyszyć analiza właściwości i proporcjonalności środka ograniczającego. (C-42/02, Lindman pkt 25; C-8/02, Leichtle pkt 45). W związku z tym Malta twierdzi, że wobec braku dowodów co do proporcjonalności i stosowności takich ograniczeń służących osiągnięciu nadrzędnych względów interesu ogólnego, przedmiotowe przepisy projektu ustawy nie są zgodne z prawem UE. Malta zwraca się zatem do władz polskich z uprzejmą prośbą o przedstawienie uzasadnienia takich środków ograniczających oraz o przedstawienie dowodów świadczących o stosowności i proporcjonalność takich środków. Ponadto powielenie kontroli i inspekcji, które są nakładane na podmioty urządzające gry losowe pragnące uzyskać koncesję lub zezwolenie w Polsce może stanowić obciążenie administracyjne dla podmiotów urządzających gry losowe, które posiadają już odpowiednie koncesje na urządzanie gier losowych na odległość w innych państwach członkowskich. Powielenie kontroli tworzy obciążenia administracyjne powodujące obawy związane z proporcjonalnością i koniecznością środków wprowadzanych przez władze polskie. W świetle powyższego, TSUE stwierdził, że dowolne ograniczenie swobód nie może być uzasadnione, jeżeli ograniczenie takie stanowi powielenie kontroli już przeprowadzonych w innym państwie członkowskim, gdyż ograniczenie takie nie może być uznane za konieczne (sprawa 390/99, Canal Satelite Digital, pkt 43). TSUE ustalił, że państwo członkowskie może wymagać zezwolenia na działalność już objętą koncesją w innym państwie członkowskim, o ile są spełnione powyższe kryteria, natomiast systemy, które „pokrywają się z dowodami i gwarancjami wymaganymi w państwie siedziby” są niezgodne ze swobodą świadczenia usług. Zatem wymóg wydania koncesji lub zezwolenia przez władze polskie, gdy taka koncesja była już wydana w innym państwie członkowskim, może stanowić ograniczenie niekonieczne i nieproporcjonalne, gdyż powielałoby ono już stosowane kontrole i inspekcje. TSUE określił mianowicie, że „rozpatrując wnioski koncesyjne i przyznając koncesje, państwo członkowskie, w którym ma być świadczona usługa […] musi uwzględniać dowody i gwarancje już przekazane przez usługodawcę w związku z prowadzeniem działalności w państwie członkowskim jego siedziby” (C-279/80, Webb, pkt 20).

Wymogi w rodzaju zawartych w nowych art. 57a i 57b mogą stanowić takie obciążenia administracyjne. Malta twierdzi w związku z tym, że jeżeli podmiot podlegał już wymogom koncesyjnym i jest należycie uregulowany w innym państwie członkowskim, władze polskie nie powinny poddawać takiego podmiotu innemu zestawowi procedur koncesyjnych, o ile wymóg taki nie jest poparty dowodami wykazującymi konieczność tego rodzaju procedur. Nawet w takim przypadku należy dopilnować, by podmioty już podlegające regulacji nie były zmuszane do przechodzenia kolejnego zestawu kontroli i procedur podobnych lub mających takie same skutki, jak już zastosowane w państwie członkowskim, w którym podmiot ma już siedzibę i podlega regulacji.

2.2 Wymóg dotyczący podmiotów mających siedzibę w innym państwie członkowskim związany z rejestracją oddziału w Polsce

Malta kwestionuje zgodność projektu zmian z prawem EU w odniesieniu do art. 7a projektu zmian, który od spółek akcyjnych lub spółek z ograniczoną odpowiedzialnością albo innych przedsiębiorstw mających siedzibę w państwie członkowskim UE, EFTA lub EOG pragnących świadczyć usługi urządzania gier hazardowych w Polsce wymaga utworzenia oddziału w celu uzyskania koncesji na świadczenie usług urządzania gier hazardowych w Polsce. Wymóg, aby usługodawca mający siedzibę w jednym państwie członkowskim musiał tworzyć kolejną stałą siedzibę lub oddział na terytorium innego państwa członkowskiego, w którym zamierza świadczyć usługi jest niezgodny z art. 56 TFUE. Ta kwestia była rozpatrywana szczegółowo w sprawie Komisja przeciwko Niemcom (C-546/07), w której Trybunał stwierdził, że „wymóg, aby przedsiębiorstwo tworzyło stałą siedzibę lub oddział w państwie członkowskim, w którym są świadczone usługi kłóci się bezpośrednio z istotą swobody świadczenia usług, gdyż uniemożliwia świadczenie usług w tym państwie członkowskim przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich”. (pkt 39). W sprawie Yellow Cabs Verkehrsbetrieb (C-338/09, pkt 41), TSUE stwierdził, że bezprawny jest wymóg państwa członkowskiego, aby wnioskodawca mający siedzibę w innym państwie członkowskim posiadał siedzibę lub inny zakład w przyjmującym państwie członkowskim przed udzieleniem zezwolenia. Ponadto władze polskie nie przedłożyły żadnych dowodów wyszczególniających względy uzasadniające wprowadzenie takiego wymogu. Orzecznictwo TSUE wyraźnie określiło, że „jeżeli wymóg zezwolenia stanowi ograniczenie swobodnego świadczenia usług, wymóg posiadania stałego zakładu jest w istocie zaprzeczeniem tej swobody. Wymóg taki jest dopuszczalny jedynie wówczas, gdy stanowi niezbędny warunek osiągnięcia zamierzonego celu”. (C-452/04, Fidium Finanz AG, pkt 46). Wobec braku wystarczającego uzasadnienia władz polskich wskazującego na konieczność takiego wymogu z uwagi na nadrzędne względy interesu ogólnego realizowane poprzez projekt zmian, Malta utrzymuje, że wymóg taki narusza swobody przewidziane w Traktacie. Choć utworzenie oddziału nie jest tak uciążliwe, jak utworzenie przedsiębiorstwa, wymóg ten nadal uważa się za wymóg utworzenia stałej siedziby, który jest sprzeczny ze swobodą gwarantowaną przez Traktat.

3. Uwagi końcowe

Podsumowując, Malta z zadowoleniem przyjmuje środki, które zmierzają do dostosowania prawa polskiego do Traktatów, niemniej Malta wyraża zaniepokojenie, że środki proponowane w projekcie zmian nadal nakładają niekonieczne, niespójne i nieuzasadnione ograniczenia swobód rynku wewnętrznego przewidzianych w Traktatach. Ponadto mimo wyroku Fortuna i inni (C-213/11, C-214/11 i C-217/11), treść ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nadal nie została notyfikowana z zastosowaniem procedury ustanowionej w dyrektywie 98/34/WE zmienionej dyrektywą 98/48/WE.

Zgodnie z powyższym, Malta zwraca się z uprzejmą prośbą do władz polskich o uwzględnienie tych kwestii podczas zmiany bieżących ram prawnych dla usług urządzania gier hazardowych oraz o zapewnienie ich zgodności z prawem UE.

Tagi: