[RAPORT] Szara strefa automatów do gier w Polsce

Ostatnia aktualizacja: 29 grudnia 2023

W Ministerstwie Finansów w dniu 7 kwietnia 2016 roku odbyła się konferencja poświęcona zwalczaniu szarej strefy pod hasłem: „Przeciwdziałanie szarej strefie – wspólne działanie dla rozwoju Polski”. Na potrzeby konferencji firma Ernst&Young zajmująca się międzynarodowym audytem i doradztwem przygotowała raport dotyczący zjawiska „szarej strefy” w Polsce.

Wśród wielu dziedzin, w których występuje zjawisko unikania opodatkowania znalazło się również organizowanie gier hazardowych. Powołując się na raport Najwyższej Izby Kontroli E&Y dokonała oceny m.in. rynku gier na automatach poza kasynami.

Zobaczmy zatem co znalazło się w raporcie na temat rynku automatów do gier w Polsce:

„Od momentu wejścia w życie przepisów ustawy o grach hazardowych, tj. od 1 stycznia 2010 r., automaty do gier mogą legalnie być instalowane jedynie w kasynach. Wcześniej automaty funkcjonowały również poza kasynami na podstawie zezwoleń, które w okresie przejściowym, po wejściu w życie wskazanego aktu prawnego, były stopniowo wygaszane. W efekcie ostatnie zezwolenie na działanie automatu do gier wygasło w dniu 18 grudnia 2015 r.

Tym niemniej, trzeba zwrócić uwagę, że niektórzy właściciele automatów twierdzą, że prowadząc działalność poza kasynami w dalszym ciągu prowadzą działalność legalnie (przedstawiciele branży szacują, że takich automatów poza kasynami może być obecnie jeszcze około tysiąca).” – Niestety raport nie podaje, którzy to przedstawiciele branży podają takie dane…

„Właściciele tych automatów powołują się przy tym na zapisy ustawy zmieniającej Ustawę o grach hazardowych, w których wskazano, że podmioty prowadzące działalność m.in. w zakresie automatów do gier mają obowiązek dostosowania się do zmian nadanych omawianym aktem prawnym do 1 lipca 2016 r. Przytoczona ustawa wprowadzała zapisy porządkujące oraz uzupełniające do Ustawy o grach hazardowych stanowiące, że urządzanie gier m.in. na automatach dozwolone jest w oparciu o zasady i warunki zawarte w zatwierdzonym regulaminie i o udzieloną koncesję/zezwolenie. Stąd wśród części osób pojawiło się przekonanie, że skoro ustawa zmieniająca wskazuje termin dostosowania się do nowych regulacji, to mogą oni zastosować przytoczony zapis, a przez to utrzymywać automaty do gier w dalszym ciągu, nawet mimo wygaszonych zezwoleń na ich funkcjonowanie.” – Zagadnienie to rozstrzygnie Sąd Najwyższy 28 kwietnia 2016 roku (czytaj: „Jest termin rozprawy w Sądzie Najwyższym dotyczącej noweli ustawy hazardowej!”).

Dalej w raporcie przytoczone są regulacje rynków gier na automatach stosowane w innych krajach UE: „z analizy Vlaemminck i in. wynika, że Cypr całkowicie zakazał gier na automatach, podczas gdy m.in. Finlandia stosuje monopol, w ramach którego takie gry oferowane są wyłącznie przez jeden podmiot. Niektóre kraje przyjęły to samo podejście co Polska, tj. zezwalające na prowadzenie gier jedynie w kasynach (Francja, Węgry). Oprócz tego stosowane są systemy oparte o wydawanie licencji: bez ograniczeń (np. Czechy, Słowacja) lub z ograniczeniami (np. Belgia, Słowenia). Ponadto w wielu krajach UE występują systemy mieszane. Można zatem stwierdzić, że brak jest wspólnego podejścia w UE do tego zagadnienia, co potwierdza stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które zezwala krajom członkowskim na ograniczanie działalności hazardowej na terenie danego kraju, jeżeli celem takich rozwiązań jest działanie w ochronie interesu publicznego, walka z przestępczością, a prawo przyjęte jest w zgodzie z regulacjami unijnymi.”

„Mechanizmy funkcjonowania szarej strefy:

Jak wcześniej zaznaczono, urządzanie gier na automatach jest uregulowane ustawą o grach hazardowych. W celu ochrony graczy przed niebezpieczeństwami związanymi z hazardem, prawodawca zdecydował się na reglamentowanie tego typu działalności gospodarczej poprzez zakaz lokowania automatów poza kasynami. Mimo to, powszechną obserwacją jest, że wciąż funkcjonują lokale niebędące kasynami, w których oferowane są tego typu gry. W tym kontekście, organy celne wyodrębniają trzy typy działalności w szarej strefie, tj.:

• urządzanie gier bez zezwolenia na tradycyjnych (klasycznych) automatach,

• urządzanie nielegalnych gier z wykorzystaniem terminali (kiosków internetowych),

• urządzanie nielegalnych gier na symulatorach.

Tradycyjne (klasyczne) automaty do gier

Powszechnym mechanizmem w szarej strefie jest urządzanie gier z użyciem tradycyjnych (klasycznych) automatów do gier, na których możliwa jest gra o wygrane pieniężne bądź rzeczowe. Wypłaty wygranej w tym przypadku dokonuje sam automat. Mimo że obowiązujące przepisy zezwalają na umieszczanie automatów jedynie w kasynach, maszyny te (często określane mianem tzw. jednorękich bandytów) nadal rozlokowane są w różnych punktach, np. sklepach, pubach czy też prowizorycznych pawilonach. Nielegalny, w ocenie MF, charakter działalności w tym przypadku polega zarówno na niezgodnym z prawem lokowaniu automatów poza kasynami, jak również na prowadzeniu tej działalności bez stosownych koncesji oraz zezwoleń.

Terminale internetowe

Innym rodzajem działalności w szarej strefie gier na automatach są nielegalne gry z wykorzystaniem terminali (kiosków internetowych). Urządzenia te, przy pomocy sieci internetowej, umożliwiają graczom uczestniczenie w grach hazardowych w sposób tożsamy z automatami w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Tego typu urządzenia występują zazwyczaj w lokalach, które mają udawać kafejki internetowe. Omawiane maszyny można również znaleźć w miejscach, gdzie uprzednio funkcjonowały obecnie już zlikwidowane punkty gier. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa typy terminali internetowych:

• Urządzenia z możliwością ich zdalnego wyłączenia w przypadku kontroli organów celnych. W takich przypadkach obraz z symbolami gier typowych dla automatów znika, a w jego miejsce pojawia się plansza z typowymi, dopuszczonymi prawem grami zręcznościowymi;

• Terminale typu CSANI, na których nielegalnie urządzane są gry na automatach w sposób, który pod pozorem uczestnictwa w giełdzie walutowej Forex umożliwia grę. W rzeczywistości automat nie pobiera danych giełdowych, a prezentuje wykres zmian kursu danej pary walutowej, wprowadzając tym samym gracza w błąd. Wbudowany w automat algorytm ustala, co ile gier powinna nastąpić wygrana, tym samym nie ma to faktycznie żadnego realnego powiązania z rynkiem Forex.

Celem upozorowania legalności opisywanego procederu, podmioty urządzające gry na automatach, posługują się opiniami instytucji i organów państwowych, które zasadniczo mają dotyczyć mechanizmów gier deklarowanych przez te podmioty – nie dotyczą jednak gier faktycznie realizowanych, tj. oferowanych w lokalu. Oznacza to, że wspomniane opinie w rzeczywistości nie gwarantują graczom, że uczestniczą w legalnych grach, lecz, poprzez wprowadzenie w błąd, narażają ich na uczestnictwo w nielegalnym procederze.

Symulatory gier zręcznościowych

Kolejnym mechanizmem funkcjonującym w ramach szarej strefy gier na automatach są gry z wykorzystaniem symulatorów gier zręcznościowych. Omawiany typ urządzeń charakteryzuje się realizacją wpłat i wypłat poza nim, np. poprzez obsługę lokalu, barmana. Urządzający i prowadzący gry hazardowe na symulatorach zręcznościowych, w celu upozorowania legalności ich działania, zamieszczają na urządzeniach informacje, że symulator dostarcza jedynie rozrywki i nie realizuje wygranych. Ponadto w urządzeniach instalowane są inne elementy, które mają pozorować, że gra nie zawiera elementów losowości. Po wrzuceniu monet nabywany jest czas, w trakcie którego należy ustawić symbole w zadanym układzie. Według biegłych, symbole zmieniają się z prędkością, która nie pozwala ludzkiemu oku na ich rozróżnienie, co nie pozwala kwalifikować omawianych gier jako zręcznościowe, ale losowe, które podlegają przepisom ustawy hazardowej. W efekcie, wynik gry w żadnym stopniu nie zależy od umiejętności czy zręczności gracza. Dodanie do gier elementów zręcznościowych ma na celu wprowadzenie gracza w błąd i spowodowanie przekonania, że ma on wpływ na wynik gry. W tym kontekście Służba Celna słusznie zwraca uwagę, że elementy widoczne na zewnątrz urządzenia nie mają zasadniczego wpływu na charakter czy przebieg gry. Automaty są w istocie komputerami wyposażonymi w oprogramowanie umożliwiające właścicielom osiągnięcie określonego wyniku finansowego

Skala występowania niepożądanych zjawisk oraz skutki dla budżetu państwa

Jak już wcześniej zaznaczono, od 2009 r. obserwowany jest znaczący spadek liczby legalnych punktów gier na automatach, co jest związane ze zmianami wprowadzonymi w ramach nowej ustawy o grach hazardowych. Obecnie automaty o niskich wygranych mogą znajdować się jedynie w kasynach, w liczbie nie przekraczającej 70 sztuk na 1 kasyno. (Czy ktoś widział kiedyś automat o niskich wygranych w kasynie? – Red.) Efektem tych zmian jest m.in. istotny spadek dochodów z tytułu podatku od gier na automatach pobieranych poza kasynami, a więc w tzw. punktach i salonach gier. W przypadku punktów gier, wartość zapłaconego podatku spadła z 205 mln zł w 2013 r. do 90 mln zł rok później. W tym samym okresie dochody z tego podatku od salonów gier spadły z 143 mln zł do 90 mln zł. Spadek dochodów w tych kategoriach jest w niewielkim tylko stopniu kompensowany wzrostem dochodów z podatku od gier hazardowych pobieranego w kasynach gier, który w latach 2013-2014 wyniósł 19 mln zł. Jednocześnie, wraz z procesem wygasania licencji, obserwowany jest bardzo duży wzrost liczby zarekwirowanych, nielegalnych urządzeń do gry. Tylko w okresie od 1 stycznia do 15 października 2015 r. Służba Celna skonfiskowała 23 305 nielegalnie działających automatów o niskich wygranych. To wynik porównywalny do sumy konfiskat dla wcześniejszych trzech lat (2012-2014), kiedy to liczba zatrzymanych automatów wyniosła łącznie 23 430 sztuk. Powyższe dane wskazują, że na rynku automatów do gier o niskich wygranych istnieje znaczący problem szarej strefy, będący skutkiem gwałtownego ograniczenia dostępności legalnych automatów. Niestety dane te nie są wystarczające do oszacowania skali tego procederu. W efekcie, nie jest też możliwe określenie wysokości strat dla sektora finansów publicznych z tytułu funkcjonowania rynku nielegalnych automatów.

Dotychczas podejmowane działania

W zakresie gier na automatach obecny stan należy uznać za przejściowy okres zmagań aparatu państwa z podmiotami przymuszanymi przez prawo do rezygnacji z danej (intratnej) aktywności realizowanej poza kasynami. Jest to niezwykle wrażliwy moment – najbliższe miesiące pokażą, czy państwo jest w stanie wyegzekwować prawo i czy uda się zapobiec ekspansji niezgodnej z przepisami działalności.

Pod koniec analizowania rynku gier na automatach raport przedstawia możliwe kierunki dalszych działań naprawczych:

Istota zmagań państwa polskiego z podmiotami, które nie chcą stosować się do narzuconych przez państwo reguł sprowadza się w przypadku gier na automatach do przenoszenia działalności do „podziemia”, bo w takim celu w istocie konstruowane są opisane wcześniej nowe rodzaje automatów, tzn. z myślą o ich faktycznym kamuflażu.

Alternatywą wobec restrykcyjnych regulacji jest liberalizowanie przepisów, przy równoczesnym liczeniu na to, że w takich warunkach podmioty organizujące hazard nie będą ukrywały swojej działalności oraz nie będą lokowały jej w innych jurysdykcjach. Nie przesądzając, które z wyżej wymienionych podejść od strony regulacyjnej jest bardziej właściwe czy skuteczne, rozpatrywane w tym dokumencie zmiany prezentowane są z perspektywy przyjętego przez polskie władze kierunku działań, opierającego się na silnym uregulowaniu branży hazardowej.

W tym kontekście należy ściśle kontrolować wydarzenia na rynku automatów do gier, a w razie ryzyka utrwalenia się w znacznej skali nielegalnej aktywności w tym obszarze, państwo powinno zademonstrować swoją zdolność do egzekwowania prawa oraz rozważyć udostępnienie ściśle przez siebie kontrolowanego, np. w formie państwowego monopolu, substytutu.”

Czyżby szykowały się nowe zadania dla Totalizatora Sportowego? Dowiemy się prawdopodobnie z wstępnego projektu nowelizacji ustawy o grach hazardowych, który ma być gotowy do końca kwietnia…

Tagi: Polska, raport, szara strefa, ustawa hazardowa