Wyrok Trybunału Konstytucyjnego – uzasadnienie

Ostatnia aktualizacja: 16 kwietnia 2020

Jak wiemy 11 marca 2015 r. zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący gier hazardowych w Polsce. W dniu dzisiejszym Trybunał opublikował uzasadnienie wyroku.

My przyjrzymy się „na gorąco” zdaniu odrębnemu, które zgłosił do wyroku Sędzia Trybunału Konstytucyjnego Stanisław Biernat.

Sędzia Biernat pisze tak:

„1. Uważam, że Trybunał Konstytucyjny nie powinien był rozpoznawać niniejszej sprawy merytorycznie w zakresie objętym punktem a) sentencji tj. co do zgodności z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji tylko postanowić o umorzeniu postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Wydanie wyroku było, moim zdaniem, niedopuszczalne z kilku powiązanych ze sobą powodów, a mianowicie ze względu na brak przesłanki funkcjonalnej pytań prawnych sądów, naruszenie zasady subsydiarności kontroli konstytucyjności ustaw, a także ze względu na to, że problemy prawne, jakie były niezbędne do rozpoznania spraw zawisłych przed sądami kierującymi pytania prawne dotyczyły stosowania prawa polskiego przez sądy w związku z obowiązkiem przestrzegania prawa unijnego i zapewnienia mu wymaganej efektywności.
Ponadto niniejszy wyrok i jego uzasadnienie mogą naruszyć delikatną równowagę między kompetencjami orzeczniczymi Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej także: TS).

2. W obszernym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się jednolicie, że warunkiem dopuszczalności pytania prawnego jest spełnienie przesłanki funkcjonalnej. Wynika to już z art. 193 Konstytucji. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zainicjowane pytaniem prawnym stanowi kontrolę konkretną. Przesłanka funkcjonalna oznacza relewancję wyroku Trybunału dla sprawy rozstrzyganej przez sąd. Trybunał, przyjmując pytanie prawne do rozpoznania, bada, czy jego wypowiedź dotycząca konstytucyjności przepisu będzie miała znaczenie dla wyniku sprawy rozpoznawanej przez sąd. Ową zależność powinien wykazać sąd pytający kierując pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, co wynika z art. 32 ust. 3 ustawy o TK (por. np. wyrok z 22 maja 2013 r. sygn. P 46/11, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 42 i przywołane tam orzeczenia Trybunału).
Stosownie do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wymaganie przesłanki funkcjonalnej nie jest spełnione, jeśli rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytań prawnych. Sytuacja taka występuje w szczególności wówczas, gdy istnieje możliwość usunięcia nasuwających się wątpliwości prawnych sądu przez wykładnię budzącego zastrzeżenia aktu prawnego (por. postanowienie z 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że „przedstawienie pytania prawnego znajduje uzasadnienie wówczas, gdy sąd pytający nie ma innej możliwości rozstrzygnięcia sprawy niż uzyskanie od Trybunału Konstytucyjnego odpowiedzi na postawione pytanie prawne (przez dokonanie wykładni zakwestionowanego przepisu w zgodzie z Konstytucją bądź przez ustalenie, że objęty wątpliwościami przepis prawa nie ma [nie musi mieć] zastosowania przy rozstrzyganiu sprawy, jaka stała się przesłanką pytania prawnego (…). Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego” (por. postanowienie z 17 listopada 2009 r., sygn. P 15/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 156, por. też przykładowo: postanowienie z 12 lutego 2009 r., sygn. P 64/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 13).
Należy zauważyć, że w świetle naszkicowanego wyżej, ustalonego orzecznictwa trybunalskiego, w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do merytorycznego rozpoznania pytań prawnych sądów i wydania wyroku. Problemy prawne, jakie stanęły przed sądami w rozpoznawanych przez nie sprawach, wiązały się z następstwami niezgodności przepisów polskiej ustawy o grach hazardowych z dyrektywą unijną. Tymczasem pytania prawne skierowane przez sądy do Trybunału odnosiły się do innego zagadnienia, a mianowicie tego, czy ustawa o grach hazardowych jest zgodna z Konstytucją, ze względu na tryb uchwalenia ustawy. Wyrok Trybunału będący odpowiedzią na tak sformułowane pytania prawne sądów nie jest zatem w stanie rozwiązać problemów prawnych sądów i wpłynąć na treść ich orzeczeń. Od wypowiedzi Trybunału w kwestii zgodności ustawy z Konstytucją nie zależy bowiem rozstrzygnięcie spraw toczących się przed sądami, dotyczących niezgodności ustawy z prawem unijnym. Wymaganie relewancji odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dla treści orzeczenia sądu zadającego pytanie prawne nie zostało zatem spełnione. Sama okoliczność, że jako wzorce kontroli sądy wskazały art. 2, art. 7 w związku z art. 9 oraz art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie przeczy temu, iż istota wątpliwości zgłoszonych przez oba sądy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o zgodność trybu uchwalenia ustawy o grach hazardowych z wymaganiami wynikającymi z prawa unijnego.
W niniejszej sprawie nie wystąpiła ponadto potrzeba uruchomienia kontroli Trybunału Konstytucyjnego, czyli warunek zachowania jej subsydiarnego charakteru. Sądy pytające były w stanie rozstrzygnąć wątpliwości w inny sposób. Mogły mianowicie ustalić konsekwencje niezgodności ustawy z prawem unijnym dla wydawanych przez siebie orzeczeń dokonując wykładni zasad pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa unijnego w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, poczynając od wyroku z 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal (Zb. Orz. z 1978, s. 629) oraz na podstawie wykładni Konstytucji dokonanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. postanowienie z 19 grudnia 2006, sygn. P 37/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 177).
Należy przy tym zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny miał wątpliwości co do spełnienia przesłanki funkcjonalnej przez pytania prawne sądów, a nawet stwierdził, że „oba pytania prawne wydają się balansować na granicy” spełnienia pewnego aspektu przesłanki funkcjonalnej. Trybunał zauważył przy tym, że „tłem obu pytań prawnych jest ewentualny konflikt między prawem krajowym a pochodnym prawem unijnym dotyczący dochowania procedury notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy hazardowej”, który powinien być rozwiązany w procesie stosowania prawa przez sąd rozpoznający konkretną sprawę z ewentualną pomocą TS w ramach procedury prejudycjalnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie może rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości, w tym stosowaniem prawa unijnego w krajowym porządku prawnym. Trybunał dodał, że „[n]ie sposób więc zupełnie odmówić racji twierdzeniom Prokuratora Generalnego, że pytania prawne w niniejszej sprawie w istocie zmierzają do swoistego przerzucenia na TK obowiązku dokonania przez sądy wykładni, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE”.
Mimo przytoczonych stwierdzeń, z którymi należy się w pełni zgodzić, Trybunał nie zdecydował się na wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania. Stwierdził mianowicie, że „zasadniczy problem w przedmiotowej sprawie tkwi w sferze obowiązywania, a nie stosowania prawa. Sądy pytające nie zmierzają bowiem do uzyskania od Trybunału odpowiedzi, czy mają stosować kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych z uwagi na ich ewentualny konflikt z pochodnym prawem unijnym, ale oczekują odpowiedzi, czy kwestionowane przepisy zostały uchwalone z zachowaniem wymogów konstytucyjnego trybu ustawodawczego”. W tym stanie rzeczy „tylko Trybunał Konstytucyjny jest władny rozstrzygnąć, czy kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych zostały uchwalone zgodnie z wymogami konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw – art. 2 i art. 7 Konstytucji, a właśnie tak zostały postawione pytania prawne, które zmierzają do odpowiedzi, czy kwestionowane przepisy obowiązują w krajowym porządku prawnym.” W konkluzji „mimo dostrzeżonych wątpliwości, Trybunał Konstytucyjny uznał, że oba pytania prawne spełniają przesłankę funkcjonalną”.
Uważam przytoczoną powyżej argumentację Trybunału i wnioski, do jakich doszedł, za nieprawidłowe. Niewątpliwie, możliwe jest poddanie tego samego zdarzenia, czyli w tym przypadku braku notyfikacji ustawy stosownie do wymagań dyrektywy unijnej, ocenie z dwóch perspektyw, tj. z jednej strony, co do konsekwencji tego zdarzenia w świetle prawa unijnego, a z drugiej strony, co do konsekwencji braku notyfikacji ustawy dla jej zgodności z Konstytucją. Jednakże sama możliwość takiej podwójnej oceny nie oznacza, że należy jej zawsze dokonywać, a zwłaszcza, iż to od sądów rozpoznających daną sprawę miałoby zależeć, z jakim pytaniem i do którego Trybunału się zwrócą w razie powzięcia wątpliwości. Sama okoliczność, że, jak stwierdza Trybunał Konstytucyjny, sądy „oczekują odpowiedzi, czy kwestionowane przepisy zostały uchwalone z zachowaniem wymogów konstytucyjnego trybu ustawodawczego”, nie wystarcza. To „oczekiwanie odpowiedzi” powinno zostać przez Trybunał zweryfikowane z punktu widzenia wymaganych przesłanek do wystąpienia z pytaniem prawnym. Za należytą weryfikację nie można uznać stwierdzenia Trybunału, że „[n]ie można (…) z góry zakładać, że wyłączną intencją sądów pytających jest wyeliminowanie z porządku prawnego kwestionowanych przepisów, aby uniknąć rozstrzygnięcia kwestii ich stosowania, i z tej tylko racji odmówić pytaniom prawnym spełnienia przesłanki funkcjonalnej”. Odwoływanie się do „wyłącznej intencji” sądów jest niepotrzebnym psychologizowaniem zagadnienia, podczas kiedy rozstrzygające dla dopuszczalności pytania prawnego powinno być to, czy wyrok TK ma znaczenie dla rozstrzygnięcia spraw zawisłych przed sądami i czy wydanie wyroku jest konieczne.
Na podstawie analizy niniejszej sprawy, w świetle wcześniejszego orzecznictwa trybunalskiego, wyrażam przekonanie, że prawidłowym rozstrzygnięciem powinna być odmowa merytorycznej odpowiedzi na pytania sądów i umorzenie postępowania. Takie stanowisko zostało także wyrażone jeszcze przed wydaniem niniejszego wyroku w literaturze (por. P. Radziewicz, Kontrola obowiązku notyfikowania ustawy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy”, nr 5/2014, s. 75; J. Maliszewska-Nienartowicz, Naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych a zasada pierwszeństwa prawa UE. Glosa do postanowienia SN z 28.11.2013 r. (I KZP 15/13), „Europejski Przegląd Sądowy”, nr 6/2014, s. 43).

3. Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny miał już wcześniej okazję wypowiedzieć się na temat różnicy miedzy orzekaniem o obowiązywaniu prawa oraz o stosowaniu prawa w dziedzinach normowanych przez prawo unijne (wówczas: wspólnotowe) w wydanym w pełnym składzie postanowieniu o sygn. P 37/05. Warto rozważyć adekwatność niektórych ustaleń dokonanych w tym orzeczeniu do niniejszej sprawy.
Tłem dla postanowienia o sygn. P 37/05 był problem sposobu rozstrzygania wątpliwości, jakie wystąpiły przed sądami administracyjnymi, które dotyczyły oceny zgodności normy polskiej ustawy podatkowej z prawem wspólnotowym i z Konstytucją. Trybunał stwierdził wówczas, że w sprawie chodzi o zagadnienie zgodności ustaw z prawem wspólnotowym w postępowaniach przed sądami, które sytuuje się w sferze stosowania, a nie obowiązywania prawa. Sądy krajowe mają prawo i obowiązek odmówienia zastosowania normy krajowej, jeżeli koliduje ona z normami prawa wspólnotowego. Okoliczność, że konkretny przepis ustawy nie znajdzie zastosowania nie przesądza o konieczności uchylenia ustawy. Pierwszeństwo prawa wspólnotowego nad ustawą w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji jest pierwszeństwem stosowania prawa. W razie wątpliwości co do relacji normy prawa krajowego i normy prawa wspólnotowego konieczne jest zwrócenie się przez sąd z pytaniem prejudycjalnym do TS, jako organu właściwego w sprawach wykładni Traktatu oraz norm prawa pochodnego. Problem rozwiązywania kolizji prawa wspólnotowego z ustawami krajowymi pozostaje w zasadzie poza zainteresowaniem Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał opowiedział się przeciwko równoległemu ocenianiu zgodności ustawy z Konstytucją oraz z prawem wspólnotowym. Odmówił merytorycznego rozstrzygania, tj. orzekania w kwestii zgodności ustawy z Konstytucją i umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu wyroku w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie występuje tożsamość między tą sprawą, a sprawą rozpoznawaną w postanowieniu o sygn. P 37/05. Nie zgadzam się z tą oceną. Uważam, że problemy na styku prawa konstytucyjnego i prawa unijnego są w jednej i drugiej sprawie podobne. Odmienne są natomiast rozstrzygnięcia Trybunału. W obu sprawach pojawia się bowiem pytanie, czy kontrola zgodności ustawy z Konstytucją ze strony Trybunału Konstytucyjnego jest rzeczywiście konieczna, czy też przeciwnie, sądy są w stanie w procesie stosowania prawa dokonać wykładni prawa polskiego oraz unijnego same, ewentualnie przy pomocy Trybunału Sprawiedliwości, i w razie potrzeby odmówić zastosowania normy polskiej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu o sygn. P 37/05, inaczej niż w niniejszym wyroku, opowiedział się wyraźnie za subsydiarnym charakterem kontroli konstytucyjności ustaw, czyli rozstrzygania o ich obowiązywaniu, przyznając priorytet badaniu warunków odmowy zastosowania normy ustawowej przez sądy wydające orzeczenia w konkretnych sprawach.
Niewątpliwie, orzekając w pełnym składzie w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny był upoważniony do zmiany stanowiska wyrażonego w postanowieniu z 2006 r. Należy tylko zauważyć, że o ile motywy umorzenia postępowania o sygn. P 37/05 zostały szeroko przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia, o tyle odmienne stanowisko, z którego wynika potrzeba kontroli obowiązywania ustawy przez Trybunał, a nie tylko jej stosowania przez sądy, nie zostało należycie wytłumaczone. Trudno bowiem uznać za przekonujące przytoczone już wyżej stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku na temat „oczekiwań sądów pytających”.

4. Z orzekaniem w materii zgodności z Konstytucją ustawy z elementami prawa unijnego, mimo braku przesłanki funkcjonalnej do skierowania przez sądy pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, wiąże się niebezpieczeństwo naruszenia relacji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości UE i kryteriów orzekania przez oba trybunały.
Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już w tej kwestii. W powoływanym wyżej postanowieniu o sygn. P 37/05 zauważył, że stan prawny, w którym w odniesieniu do takich samych sytuacji prawnych uznana byłaby właściwość zarówno TS, jak i Trybunału Konstytucyjnego, rodziłby zagrożenie dwutorowości w zakresie orzekania o treści tych samych przepisów prawa. Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Konstytucyjny nie mogą być ustawiane w stosunku do siebie jako sądy konkurujące. Chodzi nie tylko o wyeliminowanie zjawiska dublowania się obu trybunałów czy dwutorowości w zakresie orzekania o tych samych problemach prawnych, ale i dysfunkcjonalności w relacjach wspólnotowego oraz wewnątrzkrajowego ładu prawnego. Istotne jest wskazanie na odmienność ról obu trybunałów. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w wyroku z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09 (OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97).
W sprawie niniejszej do dwutorowości orzekania doszło, ponieważ najpierw podstawę do oceny przepisów ustawy o grach hazardowych w świetle prawa unijnego dostarczył Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni (ECLI:EU:C:2012:495, dalej: Fortuna), a następnie Trybunał Konstytucyjny orzekał w kwestii zgodności tych przepisów z Konstytucją. Należy zaznaczyć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwarza nieuchronnie wspomniany wyżej stan „dysfunkcjonalności”, w relacjach między stosowaniem polskiego prawa konstytucyjnego i prawa unijnego. Rzecz w tym, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego w odpowiedzi na pytania prawne sądów może zostać nieprawidłowo zrozumiany jako zastąpienie oceny dotyczącej zgodności lub niezgodności ustawy z prawem unijnym przez ocenę zgodności lub niezgodności z Konstytucją.
O tym, że tak może się stać świadczy wypowiedź zawarta w uzasadnieniu pytania prawnego NSA zmierzająca do wykazania istnienia przesłanki funkcjonalnej tego pytania. NSA sformułował zarzuty niezgodności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją, a następnie stwierdził: „jeżeli TK nie podzieli zarzutów postawionych w tym pytaniu prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny stanie przed koniecznością dokonania samodzielnej oceny skutku prawnego braku notyfikacji art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, uwzględniając wszystkie wskazane powyżej wartości. Mogłoby to doprowadzić sąd do uznania, że – mimo niedopełnienia obowiązku notyfikacji – nie ma podstaw do odmowy stosowania tych przepisów. Gdyby natomiast TK orzekł o niekonstytucyjności przepisów objętych pytaniem, to możliwości orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego kształtowałyby się inaczej. Wyrok TK przesądziłby, że sądy – w tym skład występujący z niniejszym pytaniem prawnym – nie mogłyby stosować w toczących się sprawach art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych”.
Z przytoczonego cytatu wynika, że – zdaniem NSA – orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności ustawy z Konstytucją nie miało mieć dla sądu pytającego znaczenia przesądzającego, ponieważ sąd miałby, po wydaniu wyroku o takiej treści, dokonywać „samodzielnej oceny skutku prawnego braku notyfikacji”, nie czując się przy tym związany wynikającym z prawa unijnego obowiązkiem odmowy zastosowania nienotyfikowanego przepisu. Natomiast, według NSA, orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją pociągałoby za sobą odmowę zastosowania przepisów ustawy objętych pytaniem prawnym, czyli w istocie uczynienie tego, co wynika już z prawa unijnego.
Tak więc pytanie prawne NSA w istocie zmierzało do zastąpienia oceny zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym przez ocenę ich zgodności z Konstytucją. Zabieg ten należy ocenić krytycznie, ponieważ pierwszoplanowym problemem prawnym sądu stosującego ustawę, jest ocena zgodności ustawy z prawem unijnym, a nie z Konstytucją.
Co więcej, rozbieżność między tym, co mogłoby wynikać dla sądów z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a tym co wynika z obowiązku odmowy zastosowania przepisu ustawy niezgodnego z prawem unijnym, zagraża ogólniejszemu obowiązkowi sądów krajowych: zapewnienia pełnej skuteczności prawu unijnemu. Taki obowiązek sformułował TS w wyroku w sprawie 106/77 Simmenthal, a następnie powtórzył i rozwinął w wielu dalszych orzeczeniach, np. w wyroku z 19 listopada 2009 r. w sprawie C‑314/08 Filipiak (Zb. Orz. z 2009, s. I-11049), czy wyroku z 22 czerwca 2010 r. w połączonych sprawach C‑188/10 i C‑189/10 Melki i Abdeli (Zb. Orz. 2010, s. I-05667). Wystarczy przytoczyć kilka sformułowań z tego ostatniego wyroku (pkt 43, 44):
„[S]ąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa Unii, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, w razie konieczności z własnej inicjatywy nie stosując wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, także późniejszych, bez potrzeby zwracania się o ich uprzednie usunięcie w drodze ustawodawczej lub w ramach innej procedury konstytucyjnej ani oczekiwania na usunięcie wspomnianych przepisów. (…) Byłyby bowiem sprzeczne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa Unii wszelkie przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelka praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, powodujące ograniczenie skuteczności tego prawa poprzez odmowę przyznania sądowi, w którego kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego, co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych stojących na przeszkodzie, nawet tymczasowo, pełnej skuteczności prawa Unii (…) Byłoby tak, gdyby w przypadku sprzeczności między przepisem prawa Unii a ustawą krajową rozstrzygnięcie tego konfliktu zastrzeżone było dla innego organu niż sąd, który ma zastosować prawo Unii, wyposażonego we własne uprawnienia dyskrecjonalne, nawet gdyby wynikające stąd przeszkody dla pełnej skuteczności tego prawa były tylko przejściowe”.

5. W ramach tego zdania odrębnego nie da się uniknąć nawiązania do powołanego wyżej wyroku w sprawie Fortuna. Celem tego wyroku było dokonanie wykładni dyrektywy nr 98/34/WE i udzielenie sądom wskazówek do stosowania ustawy o grach hazardowych do zapewnienia zgodności z prawem unijnym. Omawiany wyrok sprawił jednak trudności interpretacyjne sądom polskim. Brak zrozumienia stanowiska TS przez sądy jest jedną z przyczyn rozbieżności w orzecznictwie. Taka sytuacja przyczyniła się pośrednio do skierowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego.
Wątpliwości WSA w Gdańsku, który wystąpił z pytaniem prejudycjalnym, dotyczyły tego, czy przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych należało kwalifikować jako przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, które podlegają obowiązkowi notyfikacji. Omawiane przepisy przejściowe wprowadzały zakaz przedłużania i zmiany wydanych uprzednio zezwoleń oraz uwzględniania wcześniej zgłoszonych wniosków o wydanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry.
Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych zawierają wymagania mogące wpływać na sprzedaż i używanie automatów do gier o niskich wygranych. Odpowiadając na pytanie sądu TS stwierdził, że „art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie «przepisy techniczne» w rozumieniu tego przepisu”. W przypadku ustalenia, że tego rodzaju przepisy ustawowe wprowadzają wymagania mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, projekt przepisów powinien zostać notyfikowany Komisji. Trybunał Sprawiedliwości pozostawił sądom krajowym ocenę w zakresie kwalifikacji przepisów ustawy hazardowej jako przepisów technicznych; na tym właśnie polega wskazana przez sąd unijny „potencjalność” tych przepisów.
WSA w Gdańsku w wyroku z 19 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 569/12, ustalił, uwzględniając wyrok w sprawie Fortuna, że ustawa o grach hazardowych w takiej części, w jakiej zawiera przepisy istotnie ograniczające, a nawet stopniowo uniemożliwiające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, podlegała notyfikacji Komisji w trybie art. 8 ust. 1 dyrektywy. Do przepisów takich należą przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych. WSA stwierdził, że skoro procedury notyfikacyjnej nie przeprowadzono, to przepis ten nie mógł być stosowany przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek.
Poza odpowiedzią na pytanie prejudycjalne, TS przywołał w orzeczeniu w sprawie Fortuna swój wyrok z 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja przeciwko Grecji (Zb. Orz. 2006, s. I-10341). W tym wcześniejszym wyroku TS orzekł, że przepisy zakazujące prowadzenia gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych w jakichkolwiek miejscach publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn należy uznać za wymagające notyfikacji przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. W tym kontekście TS stwierdził, że „przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za «przepisy techniczne» w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34”.
Powyższym rozstrzygnięciom Trybunału Sprawiedliwości, kwalifikującym przepisy ustawy o grach hazardowych raz jako „techniczne”, a raz jako „potencjalnie techniczne” zarzucono w literaturze niekonsekwencję i brak ostatecznego rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych. Zarzut ten wydaje się jednak nietrafny, ponieważ nie dostrzega się, że TS wypowiadał się w swoim wyroku o wykładni dyrektywy nr 98/34/WE w kontekście różnych przepisów ustawy o grach hazardowych.
Również Trybunał Konstytucyjny nietrafnie, moim zdaniem, ocenił pewne sformułowania z omawianego wyroku Trybunału Sprawiedliwości. W uzasadnieniu wyroku w niniejszej sprawie stwierdził, że „TSUE, orzekając w sprawie Fortuna i inni nie mógł rozstrzygnąć, czy przepisy krajowe ustawy o grach hazardowych mają charakter technicznych, kompetencja w tym zakresie należy bowiem do sądów krajowych. To sądy krajowe dokonują interpretacji prawa krajowego. Stąd też za nieuprawnione należy uznać wszelkie wypowiedzi TSUE, w których kategorycznie oceniał przepisy ustawy o grach hazardowych. Wypada bowiem jeszcze raz z całą mocą podkreślić, że TSUE nie miał kompetencji do oceny, czy konkretne przepisy, np. art. 14 ust 1 ustawy o grach hazardowych, mają charakter przepisów technicznych”.
Z przytoczoną wyżej krytyką zakresu kompetencji orzeczniczych TS nie mogę się „z całą mocą” zgodzić. Trybunał Sprawiedliwości, wypowiadając się w powołanym już wyroku w sprawie Fortuna na temat art. 14 ustawy o grach hazardowych nie przeprowadzał interpretacji prawa polskiego. TS powołał się bowiem w powołanym fragmencie wyroku na wykładnię art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, której dokonał uprzednio w wyroku C-65/05 i stwierdził, że interpretacja prawa unijnego przyjęta w kontekście prawa greckiego może mieć zastosowanie do kwalifikacji analogicznego przepisu ustawy polskiej.
Art. 14 ustawy o grach hazardowych nie był przedmiotem pytania prejudycjalnego w sprawie Fortuna, a stwierdzenie TS dotyczące wskazanego przepisu zostało wypowiedziane obiter dicta. Wypowiedź taka jest przy tym pragmatycznie uzasadniona, ponieważ zasadniczo zwalnia sądy polskie od potrzeby kierowania kolejnych pytań prejudycjalnych, tym razem dotyczących art. 14 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z doktryną acte éclairé sąd krajowy nie jest bowiem zobowiązany do zwracania się do TS, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie (por. wyrok z 27 marca 1963 r. w sprawach połączonych 28-30/62 Da Costa i inni, Zb. Orz. 1963, s. 61). Należy jednak pamiętać, że sądy krajowe zachowują w takiej sytuacji pełne prawo do zadania pytania prejudycjalnego, jeśli uznają, iż jest to celowe z punktu widzenia toczącego się przed nimi postępowania. Należy również wskazać, że kompetencja TS do dokonywania wykładni prawa unijnego wychodzącej poza zakres pytań prejudycjalnych wynika ze specyfiki omawianej procedury, która ma służyć pomocą sądom krajowym w stosowaniu prawa unijnego. Z ustalonego orzecznictwa wynika, że TS ma za zadanie dostarczenie sądowi krajowemu wszelkich wskazówek interpretacji prawa unijnego, które mogą być użyteczne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, przed nim zawisłej, bez względu na to, czy sąd ten wspomni o nich w swoich pytaniach (por. np. wyrok z 7 września 2004 r. w sprawie C-456/02 Trojani, Zb. Orz. 2004, s. I-7573, pkt 38 oraz cyt. tam orzecznictwo).
Tak więc, TS miał, moim zdaniem, kompetencję do przywołania w swoim orzeczeniu dokonanej wcześniej wykładni prawa unijnego i wskazania w tym kontekście kwalifikacji przepisu polskiej ustawy.

6. Wpływ na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie miało postanowienie SN z 28 listopada 2013 r., sygn. akt I KZP 15/13 (OSNKW nr 12/2013, poz. 101, Biul. SN 2013/12/28-29). Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie powołał i obszernie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tego orzeczenia. Powołane postanowienie SN było też bezpośrednią inspiracją dla obu sądów do skierowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Sądy pytające, uwzględniając powoływane orzeczenie SN, wskazały, że określenie skutków uchybienia notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych leży w wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Z tego względu niezbędne jest odniesienie się do tego postanowienia SN.
Sąd Najwyższy odmówił w nim podjęcia uchwały w przedmiocie zagadnienia prawnego postawionego przez sąd okręgowy, a dotyczącego odpowiedzialności karnoskarbowej podmiotów prowadzących działalność niezgodną z nienotyfikowanymi przepisami ustawy o grach hazardowych. W podsumowaniu rozważań SN sformułował tezę, że naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sąd Najwyższy wskazał, że jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd dojdzie do wniosku, że wystąpiła taka wadliwość trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Jednak do czasu zainicjowania tej kontroli lub podjęcia przez Trybunał stosownego rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do odmowy stosowania przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym także jej art. 14 ust. 1.
Omawiane postanowienie SN uważam za błędne merytorycznie i podjęte bez należytego uwzględnienia prawa unijnego, a także poszanowania orzecznictwa TS. Następstwem orzeczenia SN są nie tylko pytania prawne sądów w niniejszej sprawie, ale kilkadziesiąt dalszych, moim zdaniem, niepotrzebnych, pytań prawnych sądów do Trybunału Konstytucyjnego, jak również nieprawidłowe ukształtowanie praktyki orzeczniczej sądów karnych, a pośrednio także administracyjnych.
Wystarczy tylko zauważyć, że SN nieprawidłowo zinterpretował wyrok w sprawie Fortuna, gdyż stwierdził, że TS nie przesądził ostatecznie, czy przepisy ustawy o grach hazardowych (zarówno przepisy przejściowe, jak również art. 6 i art. 14) mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. SN orzekł, że wskazane przepisy „stanowią potencjalnie przepisy techniczne”. Ponadto zdaniem SN, ewentualna kwalifikacja art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jako przepisów technicznych nie oznacza, że sądy mogą automatycznie odmówić ich stosowania z uwagi na niedopełnienie obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej. Należy zwrócić uwagę, na szczególnie rażące pojmowanie przez SN odmowy zastosowania przez sądy ustawy niezgodnej z prawem unijnym, rozumianej jako obowiązek zawieszenia prowadzonego postępowania i skierowania stosownego pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Takie rozwiązanie jest sprzeczne ze stanowiskiem TS znajdującym wyraz w ustalonej judykaturze, poczynając od przywoływanego już wyżej klasycznego wyroku w sprawie 106/77 Simmenthal. Zamiast dalszego omawiania w tym miejscu postanowienia SN wystarczy odesłać do literatury wykazującej jego poważne wady (por. J. Maliszewska-Nienartowicz, Naruszenie obowiązku… , s. 41 i n.; M. Górski, Glosa do postanowienia SN z dnia 28 listopada 2013 r., I KZP 15/13, Lex/el. 2014; M. Szewczyk, Glosa do postanowienia SN z dnia 28 listopada 2013 r., I KZP 15/13, Lex/el. 2014; M. Domańska, Implementacja dyrektyw unijnych przez sądy krajowe, Warszawa 2014, s. 167-168).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uzasadnieniu niniejszego wyroku, że „[s]tanowisko SN wyrażone w postanowieniu z 28 listopada 2013 r. jest reprezentatywne w odniesieniu do Sądu Najwyższego (por. np. wyrok SN z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt IV KK 183/13, Lex nr 1409532)”. Trybunał Konstytucyjny pominął jednak to, że rok później, 27 listopada 2014 r., SN wydał postanowienie o sygn. sygn. akt II KK 55/14 (Lex nr 1583503), w którym zajął odmienne stanowisko, niż w powoływanym wyżej postanowieniu. W orzeczeniu z 2014 r. SN odwołał się do wyroku w sprawie 106/77 Simmenthal, stwierdzając, że sąd krajowy, który w ramach swoich kompetencji stosuje przepisy prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność norm prawa unijnego nie stosując w razie konieczności wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z przepisami prawa unijnego przepisów ustawodawstwa krajowego. Nie można przy tym wymagać, aby sąd krajowy był zmuszony oczekiwać na uchylenie tych przepisów. Sąd Najwyższy wskazał, że zobligowanie sądu powszechnego, aby przed odmową zastosowania przepisu krajowego, uznanego przezeń za sprzeczny z prawem UE, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisu ustawy uchwalonego z naruszeniem obowiązku notyfikacji, osłabia efektywność prawa unijnego, a z perspektywy sądów polskich pozbawia je roli „sądów Unii” tzn. sądów odpowiedzialnych za zapewnienie pełnej skuteczności przepisom prawa UE.
Postanowienie SN z 2014 r. było komentowane przez uczestników postępowania na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym w niniejszej sprawie. Można żałować, że nie wpłynęło ono na rozstrzygnięcie Trybunału ani nawet nie zostało odnotowane w uzasadnieniu wyroku.

7. Oba sądy, które skierowały pytania prawne w niniejszej sprawie, przyjęły, że art. 14 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Według NSA dotyczy to także art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy, sankcjonującego naruszenie zakazu wynikającego z art. 14 ustawy. Taka kwalifikacja odpowiada wykładni prawa unijnego dokonanej przez TS w wyroku w sprawie Fortuna.
W orzecznictwie TS przepisy dyrektywy nr 98/34/WE wprowadzające obowiązek notyfikacji zostały uznane za bezpośrednio skuteczne, czyli mogące być źródłem praw jednostek. Oznacza to, że sądy stosujące prawo powinny odmówić zastosowania prawa krajowego zawierającego przepisy techniczne, ale niepoddanego notyfikacji. Takie stanowisko wyraził już TS w wyroku z 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194/94 CIA Security International (Zb. Orz. 1996, s. I-02201) i powtórzył w dalszych orzeczeniach. Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że przed organami państw członkowskich nie można się powoływać wobec jednostek na przepisy techniczne niepoddane notyfikacji, a w szczególności nie można nakładać na jednostki obowiązków i wymierzać kar. Jest to wyrazem łacińskiej zasady nemo auditur, której odpowiednikiem w common law jest doktryna estoppel, przyjmująca, że państwo członkowskie nie może odnosić korzyści z niewykonania obowiązku nałożonego na nie przez dyrektywę. Następstwem uznania art. 14 ustawy o grach hazardowych za nienotyfikowany przepis techniczny powinna być zatem odmowa zastosowania normy zawartej w tym przepisie i w korespondującym z nim przepisie karnym zarówno przez sądy, które skierowały pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, jak i przez inne sądy w tożsamych sprawach.
W kontekście przytoczonego orzecznictwa TS za niekonsekwentne i nietrafne należy uznać stanowisko sądów, które wystąpiły z pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego. Z jednej strony, sądy te zakwalifikowały zaskarżone przepisy ustawy jako przepisy techniczne. W tym względzie kierowały się orzecznictwem TS. Z drugiej strony, sądy pytające opowiedziały się jednak przeciwko „automatycznej” – jak to określały – odmowie zastosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych, co stanowi odstępstwo od orzecznictwa TS.
Takie stanowisko sądów wynika z nieprawidłowej, moim zdaniem, wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji.

8. W uzasadnieniu niniejszego wyroku Trybunał Konstytucyjny przywołał stanowisko wyrażone w orzecznictwie TS dotyczącym interpretacji dyrektywy nr 98/34/WE, w którym sąd unijny przyznał przymiot bezpośredniej skuteczności przepisom nakładającym obowiązek notyfikacji krajowych przepisów technicznych. Dotyczy to w pierwszym rzędzie powołanego już wyroku TS w sprawie C-194/94 CIA Security.
Trybunał Konstytucyjny nie ograniczył się jednak do wskazania sądom zadającym pytania prawne możliwości dokonania wykładni prawa unijnego i polskiego oraz odmowy zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych, ale uznał za konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego. Zapewne wiązało się to z rozróżnieniem, którym TK posłużył się przedstawiając relacje między normami prawa polskiego i prawa unijnego. Trybunał rozróżnił mianowicie „konflikt treściowy regulacji o charakterze materialnym” oraz „niedochowanie unijnej procedury notyfikacyjnej”.
Odnotować jednak należy, że analogiczne rozróżnienie wystąpiło już w uzasadnieniu pytania prawnego NSA, a jeszcze wcześniej w postanowieniu SN z 2013 r., przy ocenie następstw braku notyfikacji przepisów technicznych w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten określa, jak wiadomo, miejsce w polskim porządku prawnym prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, w tym zwłaszcza unijnego prawa pochodnego oraz statuuje ich bezpośrednie stosowanie i pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
Zarówno NSA, jak i Sąd Najwyższy wyraziły pogląd, że brak notyfikacji projektu ustawy nie doprowadził do powstania „kolizji”, o której mowa w Konstytucji. Oba sądy przyjęły bowiem, że w art. 91 ust. 3 Konstytucji chodzi o „treściową” niezgodność prawa polskiego z prawem unijnym, a nie o naruszenie o charakterze „formalno-proceduralnym”, za jakie został uznany brak wymaganej notyfikacji projektu ustawy. W tej ostatniej sytuacji, sąd krajowy nie musiałaby odmawiać zastosowania przepisu ustawy.
Z przedstawionym wyżej poglądem nie mogę się zgodzić. Nie ma podstaw, aby omawiany przepis konstytucyjny rozumieć wąsko, dokonując rozgraniczeń wśród sytuacji, w których normy prawa polskiego i prawa unijnego nie mogą znaleźć równoczesnego zastosowania, czyli gdy wystąpi między nimi kolizja. Przede wszystkim jednak, naruszenia prawa unijnego w wyniku braku wymaganej notyfikacji nie można kwalifikować wyłącznie jako uchybienia „formalno-proceduralnego”. Należy bowiem uwzględnić przedstawione już wyżej na tle orzecznictwa TS następstwa, jakie powoduje w świetle bezpośrednio skutecznego prawa unijnego brak notyfikacji prawa krajowego zawierającego przepisy techniczne. Następstwa te polegają na odmowie zastosowania prawa krajowego przez sądy wobec jednostek.
Tak więc zestawienie istotnych w niniejszej sprawie norm ustawy o grach hazardowych, zaskarżonych przez NSA i norm dyrektywy przedstawia się, w schematycznym ujęciu, następująco:
Prawo polskie: „Urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry podlega karze pieniężnej”.
Prawo unijne: „Na przepisy techniczne niepoddane notyfikacji nie można się powoływać wobec jednostek przed organami państw członkowskich, a w szczególności nie można nakładać na jednostki obowiązków i wymierzać kar”.
Między przytoczonymi normami występuje niewątpliwie kolizja, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne zastosowanie normy nakazującej nakładanie obowiązków i wymierzanie kar oraz normy zakazującej nakładania obowiązków i wymierzania kar. Kolizja norm ma przy tym charakter „materialny”, czyli „treściowy”.
W niniejszym wyroku Trybunał Konstytucyjny, a ponadto w kontekście art. 91 ust. 3 Konstytucji, zarówno NSA, jak i Sąd Najwyższy, sformułowały dalszy warunek do odmowy zastosowania prawa krajowego tak, aby norma prawa krajowego mogła być zastąpiona przez normę prawa unijnego. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku naruszenia prawa unijnego wskutek braku notyfikacji projektu ustawy.
Także i to wymaganie nie zasługuje na aprobatę. Nie ma uzasadnienia dla tezy, że wymaganie zastępowania norm miałoby być elementem konstrukcji „kolizji norm” z art. 91 ust. 3 Konstytucji, czy konstrukcji odmowy zastosowania normy prawa krajowego, niezgodnej z prawem unijnym.
W razie niezgodności norm prawa krajowego z prawem unijnym mogą wystąpić różne sytuacje. Niekiedy w miejsce normy prawa krajowego wchodzi norma prawa unijnego. Kiedy indziej, niezgodną z prawem unijnym normę prawa krajowego zastępuje inna norma prawa krajowego, tym razem zgodna z prawem unijnym. W pewnych sytuacjach niezgodność norm prawa krajowego z prawem unijnym będzie wymagała interwencji ustawodawcy.
Takie różne scenariusze nie są nieznane i poddaje się je analizie w orzecznictwie TS, a częściej w opiniach rzeczników generalnych oraz w literaturze. W omawianym kontekście rozróżnia się tzw. efekt substytucji (zastąpienia) albo wykluczenia (wyłączenia) normy krajowej przez bezpośrednio skuteczną normę dyrektywy (por. D. Kornobis-Romanowska, Sąd krajowy w prawie wspólnotowym, Kraków 2007, s. 37-40; N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach krajowych, Warszawa 2010, s. 183-186). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z efektem wykluczenia normy krajowej w wyniku braku wymaganej notyfikacji projektu ustawy. Nie powstaje jednak w tym przypadku chaos czy próżnia prawna, czego obawia się Trybunał w uzasadnieniu niniejszego wyroku, czy NSA w uzasadnieniu pytania prawnego. Innym zagadnieniem jest to, że w związku z niedopuszczalnością stosowania pewnych norm ustawowych może się okazać potrzebna interwencja ustawodawcy. Takie zjawisko jest jednak dobrze znane Trybunałowi Konstytucyjnemu w analogicznej (w pewnym stopniu) sytuacji orzekania o niezgodności ustawy z Konstytucją.

9. Utrzymywanie się rozbieżności w orzecznictwie, i to przez długi czas, trzeba ocenić krytycznie. Należy przy tym żałować, że nie zostały wykorzystane możliwości ujednolicenia orzecznictwa za pomocą uchwał SN i NSA podjętych w powiększonych składach. Zgłoszenie wniosków dotyczących podjęcia takich uchwał zapowiedział na rozprawie w Trybunale Konstytucyjnym w niniejszej sprawie przedstawiciel Prokuratora Generalnego.
Przyszłość pokaże, czy wyrok Trybunału przyczyni się do ujednolicenia orzecznictwa. Należałoby sobie tego życzyć, jakkolwiek powstają pewne wątpliwości w tej kwestii. Należy bowiem mieć na względzie, że orzeczenie o zgodności zaskarżonych przepisów z Konstytucją nie przesądza oceny, która w niniejszej sprawie ma charakter podstawowy, tj. zgodności tych przepisów z dyrektywą unijną oraz następstw uznania tych przepisów za niezgodne z bezpośrednio skutecznym prawem unijnym.

10. Ze względu na charakter zastrzeżeń, jakie zgłaszam przeciwko wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego, powstrzymam się od oceny merytorycznego rozstrzygnięcia Trybunału o zgodności ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9, jak również z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Chciałbym jednak przywołać i skomentować kilka stwierdzeń Trybunału zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a dotyczących dyrektywy 98/34/WE w konfrontacji z polskimi ustawami.
Trybunał stwierdził, że „sam fakt ujęcia obowiązku notyfikacji w dyrektywie unijnej nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia ze szczególnie wysoką, bo międzynarodową i ponadustawową, rangą procedury notyfikacji”. A następnie: „[d]yrektywy nie mają zatem z natury rzeczy rangi hierarchicznie wyższej niż ustawy. Dyrektywy nie są z perspektywy konstytucyjnej prawem lepszym lub też ważniejszym merytorycznie i aksjologicznie niż przepisy polskich ustaw. Dlatego też wymóg notyfikacji wynikający z dyrektywy 98/34/WE nie jest ważniejszy lub bardziej istotny niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej”.
Z powyższymi stwierdzeniami trudno się zgodzić. Obowiązek notyfikacji wynika z prawa unijnego, którego przynależność do prawa międzynarodowego jest sporna. W każdym razie proklamowany w art. 9 Konstytucji obowiązek przestrzegania wiążącego prawa międzynarodowego jest odnoszony w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego także do prawa unijnego. To wyznacza rangę sformułowanego w unijnej dyrektywie wymagania notyfikacji projektów ustaw. W świetle Konstytucji oraz orzecznictwa Trybunału rażą zarówno merytorycznie jak i terminologicznie, publicystycznie ujęte rozważania, czy dyrektywy mają rangę „szczególnie wysoką”, „hierarchicznie wyższą niż ustawy”, albo czy są „prawem lepszym lub też ważniejszym merytorycznie i aksjologicznie niż przepisy polskich ustaw”. Trybunał przywołał w tym kontekście art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 288 TFUE, ale, moim zdaniem, nie wyciągnął z tych przepisów należytych wniosków i skierował swoją uwagę w niewłaściwym kierunku. Niewątpliwie, przepisy unijnego prawa pochodnego, w tym dyrektywy, korzystają z pierwszeństwa nad ustawami w razie kolizji norm; była już o tym mowa wyżej. W wielu orzeczeniach, poczynając od okresu poprzedzającego akcesję, Trybunał Konstytucyjny przywoływał konstytucyjną zasadę przychylności procesowi integracji europejskiej, jak również obowiązku wykładni prawa polskiego (łącznie z Konstytucją) przyjaznej prawu unijnemu; obecnie należałoby mówić raczej o „wykładni zgodnej z prawem unijnym”. Trybunał podkreślał, że systemy prawa polskiego i unijnego charakteryzuje zbieżność aksjologiczna.
Podstawami konstytucyjnymi dla dotychczasowej, spójnej linii orzecznictwa były, obok powołanego już art. 9, także art. 90 i art. 91 Konstytucji. Można wyrazić nadzieję, że przytoczone sformułowania z uzasadnienia niniejszego wyroku nie oznaczają odstąpienia od tej linii i dystansowania się od obowiązków wynikających z prawa unijnego.

Z powyższych względów zgłosiłem zdanie odrębne do wyroku o sygn. P 4/14.”

Pełne uzasadnienie wyroku znajdziecie na: otk.trybunal.gov.pl

Tagi: